树“理念”、表“决心”、立“承诺”、提“要求”，在过去的一个星期里，来自北京、河北、山西、河南等12个省(市)的43位地(市)政府分管环保工作的副市长(副专员)在《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》专题研究班，一面认真、系统地学习宏观经济发展与环境保护的关系问题，一面结合本地实际，积极思考，就如何开创环境保护的新局面畅所欲言。

　　推进历史性转变至关重要

　　《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》(以下简称《决定》)颁行，是环境保护国家意志的一次新的集中反映，是一系列与环境保护有关的措施要求转化为国家意志的体现。而学员们对于如何学习贯彻《决定》，如何准确把握实质，真正做到“入脑、入心”，如何全面贯彻落实《决定》提出的新时期环境保护的新思路、新任务、新措施，都有自己深刻的理解。

　　河北省唐山市人民政府副市长于山认为，《决定》是党中央、国务院深刻分析新世纪新阶段的形势和任务做出的重大决策，是科学发展观在环保上最重要、最集中的体现，是指导环境保护事业发展的纲领性文件，是环境保护发展史上一个新的里程碑。学习贯彻《决定》，必须紧紧抓住科学发展观这一总体思路，围绕7项重点任务，全面推进，重点突破，下决心切实解决突出的环境问题。要把污染防治作为7项重点任务的重中之重，把保障饮水安全作为重中之重的首要任务，全面推进7项重点任务的落实，力争在重中之重和首要任务方面取得大的突破。

　　山西省临汾市人民政府副市长赵建民认为，《决定》在统筹经济建设、社会发展和环境保护方面提出的发展思路、法制建设、环境管理、评价机制和公众参与等思想，体现了崭新的理念，提出了更高的要求。学习贯彻《决定》，必须办好两件大事。一要建立环境执法责任制和责任追究制，增强环境执法的效力；与有关部门协同执法，完善联合执法机制，形成环境执法的合力；尽快建立起内部监督、层级监督和外部监督“三位一体”、及时高效、公正诚信的环保行政执法监督机制，形成依法监管的强大压力。二要加强先进的监测预警体系建设，完善监测机制，提高装备水平，规范监测方法，增强应急监测能力，提高监控环境质量变化、综合分析评价数据的水平。

　　北京市石景山区人民政府副区长石玉贵认为，实施经济与环境协调决策，通过调整结构来改善环境质量，通过保护环境来提高经济效益。经济与环境这两种生产力的协调是环境保护工作实现历史性转变的基点，是全面落实科学发展观的体现。学习贯彻《决定》，必须落实3项制度。一是加强环境影响评价，严格执行建设项目环境影响评价，尽快掌握驾驭规划环评和决策环评的能力，提高综合分析环评信息的水平，使环境影响评价不仅成为防止环境污染和生态破坏的“闸门”，而且成为宏观调控的重要手段，成为预警经济形势发展变化的重要依据。二是落实污染物排放总量控制制度，做到科学合理地分配总量指标，及时有效地监控完成情况，宏观微观相结合地落实控制任务。三要落实环保目标考核和责任追究制度。将总量控制目标层层落实到各级行政区，任务分解到各部门，加强年度考核，公布考核结果。

　　《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》(以下简称“十一五”规划纲要)及《决定》都提出，到2010年，重点地区和城市的环境质量得到改善，生态环境恶化趋势基本得到遏制。完成以上任务，环境保护工作必须实现历史性转变。而这种历史性转变正是在一定历史条件下，落后者对先行者走过的某个发展阶段的超常规赶超行为，它不是简单地通过强化现行的环境保护工作就可以实现的，必须从体制、机制等深层次问题着手，找准突破口，才能实现这种转变。

　　长三角:必须促进产业结构升级换代

　　作为在全国发展较快的长三角及周边地区，如何在“十一五”环保工作中定好自己的“位”、谋好发展的“局”，实现环境和经济同步发展、用优良环境来促进经济实现跨越式发展，并在全国发展中发挥引领潮流的作用？来自沪、浙、苏、皖等省市参加《决定》专题研究班的市长们一致认为，长三角地区经济基础较好，在“十一五”期间，必须把加大投入力度，严格产业准入，提高科技创新能力，促进产业结构升级换代放在更高的位置，确保“十一五”环保目标圆满实现。

　　长三角地区相当一部分城市经过多年快速发展，经济实力雄厚，群众环境意识提高。为加大地区发展后劲，必须把生态建设放在重要的位置上，依靠优良的环境在新一轮的比拼中占据发展制高点。上海市崇明县人民政府副县长胡俊表示，崇明县政府对环保非常重视，环保投入力度也非常大，“十五”期间，环保投入占全县GDP的比重达5.5％。在“十一五”期间，崇明将按照自身的功能定位，加大自然保护力度，优化生态环境，使污染企业一律退出崇明，把崇明建成上海重要的生态功能开发区、自然生态环境涵养区和真正的“海上花园”。无锡市人民政府副市长刘鸿志表示，创建国家生态市将是无锡今后5年环境保护的重要抓手，无锡产业发展的格局也将服从于环保这一龙头，对生态系统和生态环境可能带来破坏的产业，该限制的要限制，该禁止的要坚决禁止。在产业方面，政府鼓励以循环经济为核心的生态农业、工业和服务业的发展。

　　上海市松江区人民政府副区长陈猛说，近几年，松江工业呈现出高强度发展的态势，为杜绝新污染源的产生，松江严格推行建设项目“环保一票否决制”，目前良好的生态环境已成为松江可持续发展和综合竞争力提高的重要因素，许多对环境要求高的先进制造业企业纷纷看好松江，2005年松江2130亿元的工业总产值中，50％是IT业创造的。“十一五”期间，松江将不断优化发展环境，加大产业结构调整力度，提高产业水平，增强发展后劲。江苏省南通市副市长朱晋表示，“十一五”期间，南通将根据国家产业政策，运用经济、法律和必要的行政手段，限制不符合行业准入条件和产业政策的生产能力、工艺技术装备和产品。淘汰严重浪费资源、污染环境的企业，围绕优势资源、优势产业、优势企业来优化产业布局，加快产业集群化发展。

　　浙江省温州市人民政府副市长叶际仁表示，随着经济发展带来的影响，群众对环境的担忧主要集中在饮用水安全、空气污染，以及环境恶化对生产、生活带来的威胁、生态系统退化等方面。“十一五”期间，温州将加大投入，重点在生态城镇建设、循环经济建设、环境综合整治等领域展开治理，使温州成为污染小、效益高、对环境友好产业的聚集高地。徐州市人民政府副市长李文顺表示，“十一五”期间，徐州将加大投入力度，积极推进循环经济发展，增强可持续发展能力。重点是围绕支柱产业规模倍增、传统产业优化升级、高新技术产业重点突破、资源节约和综合利用、空间优化布局和集约发展5个方面来全力推进。

　　面对“十一五”确定的单位GDP能耗减少20％、污染物削减10％的目标，徐州市副市长李文顺、浙江省湖州市人民政府副市长方新旗等表示，这些目标的确立是对社会经济发展质量的约束性要求，有利于经济社会转入科学发展的轨道，各级政府和部门要在思想上把环境保护重视起来，完善相关机制，促使环保投入力度加大，促进产业机构得到优化，确保“十一五”各项环保目标顺利实现。

　　徐州市人民政府副市长李文顺表示，为促使各项目标任务的完成，徐州已建立健全环境与发展综合决策机制、环保目标管理考核机制、环保分工协作机制和多元化环保投入机制4项环保机制。市政府将每年公布一次各地区主要污染物排放情况，对超过总量控制指标的地区及超过水环境功能要求的区域，暂停审批新增污染物排放总量的建设项目。江苏省无锡市则将贯彻“环保优先”方针摆到了突出位置，主要污染物排放量和万元GDP能耗等刚性指标在全省率先列入市域“十一五”经济社会发展规划。

　　无论从经济和地域角度来看，长三角都是一个整体。浙江省舟山市副市长马国华指出，舟山的空气质量很好，每年二级以上天气都达到300多天，但酸雨却是从外边飘过来的，舟山周边海域的污染都来自陆地，靠自身治理不了，他建议环境治理应该打破地区界限，建立起区域协调机制；安徽省滁州市副市长黄秀生认为，环境治理不能搞一条线、搞一刀切，要根据各地的实际情况来制订政策；上海市浦东新区建设交通委主任闵师林也认为，要考虑大的政策，也要根据地方情况来制定具体的政策，要把各项政策综合起来，多种措施齐上，完成环保目标才更有把握。东北老工业基地:体制障碍待破解

　　在讨论学习中，来自辽宁、吉林、黑龙江3省的市长们结合振兴东北老工业基地战略，探讨了如何在“十一五”期间做好环境保护工作，完成中央确定的总量控制任务。

　　吉林省长春市人民政府副市长王学战说，贯彻落实国务院《决定》，实现“十一五”规划中确定的环保任务，需要将环境保护工作与振兴东北老工业基地战略实施相结合，结合东北地区环境保护工作的特点来确定今后工作的重心和抓手。东北老工业基地在长期计划经济体制下积累的深层次结构性、机制性矛盾日益突出，具体表现为:市场化程度较低，经济增长的内在动力不足；传统产业技术老化，产品竞争能力下降；国有企业比重过高，经济效益差，企业历史包袱沉重；就业和再就业矛盾突出，社会保障压力较大；地区间发展差距扩大，贫困地区经济发展缓慢等。另外，由于历史原因，东北地区虽拥有丰富的自然资源，但由于长期高污染、高消耗的粗放型发展模式，原来资源丰富的优势早已不复存在，多种资源消耗殆尽或濒临枯竭，可采储量急剧减少，煤矿城市采煤沉陷区问题、油田植被和地质环境被破坏问题严重。

　　解决这些问题必须摆脱单纯依赖行政手段的工作方式，综合运用法律、经济等手段来促进环保工作的开展。同时，环保是个带有明显公益性质的事业，不能完全依靠市场调节，政府需要充分发挥监督管理作用。以污水处理为例，长春市曾经有过深刻的教训。当时，长春市将一个城市污水处理厂以2.7亿元的价格卖给了外商，并签订协议，承诺财政担保偿付污水处理厂的运营费用。由于监督管理和管网配套不到位等原因，污水处理厂并没有充分发挥处理能力，而政府却要每年付出8541万元的运行费用，这样一算，20年运营期再加上设备折旧，外商将以两亿多元的成本取得20亿元的收益。不仅财政难以支持，污水处理的问题也没能得到有效的解决。幸好在2003年国务院清理固定回报项目中，长春市将这个污水处理厂收回。现在长春市污水年处理能力达到56.9万吨，处理率达到90％以上，城市污水基本得到有效的处理。

　　黑龙江省七台河市人民政府副市长陈亚平说，在未来的一段时间里，将是环境污染事件的高发期。环境污染事件，对工农业生产、人民群众的生活造成不同程度的影响。在今后的一个时期，维护环境安全将成为各级政府的一项重要职责；同时，在工业化、城市化进程加快的过程中，如何防范环境污染事故的发生对环保部门来讲是严峻的挑战。这种挑战体现在以下几个方面。首先，大力发展重化工业、矿产冶炼业是我国经济必然经历的发展阶段。很多地方把发展重化工业、矿产冶炼业作为一个重要经济增长点，而这两大行业正是有毒有害危险物品、污染物的重要来源。另外，长期形成的粗放型经济增长方式、不合理的企业布局和片面的政绩观也给环境安全带来了较大隐患。其次，环保部门处于信息不对称的位置上。目前环保部门很难全面掌握所有工业企业的有毒有害的危险品生产和污染物排放信息。一旦污染事故发生，环保部门无法及时得到事故的完整信息，一些企业隐瞒事故实情，或故意淡化事故的严重性，使环保部门难以对形势做出正确的判断，贻误了最佳处理时机。信息不及时、信息不完整、信息不准确是环保部门遇到的最大问题。第三，环保部门能力建设不能满足环境安全形势的需要。各地工业企业门类繁多，产品及污染物五花八门，对有些污染物的监测需要精密、高效的仪器设施。但是，各级环保部门特别是基层环保部门的监测设施比较简陋，关键时刻难以满足需要，这种情况在松花江污染防控、广东北江镉污染事件应急处置中都出现过。另外，由于化工企业数量众多，分布的地域辽阔，而环保部门人力、物力严重不足，难以对大大小小的企业实施严密的监管。

　　应对这些挑战，一方面要督促政府、企业制订并完善环境突发事件应急预案；另一方面，要通过各种方式，加强对工业企业特别是处于沿江沿湖及人口密集地区的化工、冶炼企业的监管查处力度；第三，政府要加强环保部门能力建设，为环保部门加强监管提供保障。

　　辽宁省铁岭市人民政府副秘书长李阳坡说，贯彻落实国务院《决定》，必须要解决环境执法难这个长期而普遍的现象，正视和排除环境执法中的各种障碍。环境执法面对的往往是地方经济活动的推动者、地方财政收入的贡献者、当地群众就业岗位的提供者。环境执法难主要表现为四大障碍:

　　第一是法制障碍，法律规定“软”、权力“小”、手段“弱”等问题，导致难查处、难执行、难到位。法律规定“软”，主要体现在现行的许多有关环境保护单行法规过于宏观，难以体现环境具体法、实施法性质，致使环境执法机关面对违法行为常常束手无策，难以查处。权力“小”，主要体现在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，在地方保护主义严重的地区，环保部门无能为力。手段“弱”，主要体现在环境处罚的主要手段就是罚款，处罚额度除对拒缴排污费可按3倍处罚外，最高处罚额度为30万元，多数行为的处罚额度为5万～10万元。

　　第二是体制障碍，目前，环境执法体制存在的问题是横向分散、纵向分离、地方分割。顺畅的执法管理体制是环境执法的关键环节。突出表现在:一是基层环保部门难以克服地方保护主义。二是环境监察队伍执法地位不明确。三是地方分割管理严重，环境纠纷难处理。

　　第三是机制障碍，环境执法的工作机制散而不全、有而无用。首先体现在责任追究机制不健全。从目前环境违法案件查处和污染事故处理情况看，地方政府对环境质量负责变成了地方环保部门负责。许多企业违法排污造成了污染事故，地方政府并没有受到追究，环保部门却成为责任追究对象，肇事企业也只是交罚款了事，企业法人代表和有关责任人员没有受到应有的处罚。

　　第四是能力障碍，执法工作任务重、装备差、人员少，经费难以保障，环境执法能力严重不足。当前环境执法工作任务重、装备差、人员少且素质参差不齐，加之经费难以保障，环境执法能力严重不足。另外，执法人员少、素质参差不齐。目前，县级仍有相当一部分环境监察人员素质低，对法律法规、产业政策、生产工艺等不熟悉。

　　资源型城市:转型离不开政策支持

　　“衰退”已经成为资源型城市发展中的一个“死结”。阜新——这座位于辽宁西部的中国著名煤城，在创造了50年的辉煌之后，最终为煤所困。煤炭资源耗尽，15.6万职工下岗，30万家属生活困难，经济增长逐年放缓。对于辽宁省这个中国老工业基地来说，“阜新问题”是一大心病。

　　而在河北省唐山、山西省大同、阳泉、临汾等富煤城市也面临着和阜新相同的遭遇。加之资源使用不合理、大量的浪费、管理不善等原因而引发的环境污染问题更成为这些富煤省份挥之不去的梦魇。如何通过全面贯彻实施《决定》，抓住机遇统筹规划，实现积极转型战略，保证资源型城市经济的可持续发展，“十一五”期间实现经济发展与环境保护的历史性跨越？

　　山西省临汾市人民政府副市长赵建民认为，对于山西资源型城市因资源过度开发带来的生态环境问题，应该采取一些积极有效的措施进行改善，要排除以前那种“先污染，后治理”的想法和做法，运用标本兼治的办法，就会从根本上改变生态环境的状况。对已经遭到破坏的环境，下大力气进行改造、修复，如污水的处理、塌陷区的填埋等。这只是补救办法，而要从根本上改善生态环境，关键还是要从根源解决问题，通过产业结构调整和产品的升级换代，生产附加值高的清洁产品，减少污染物的排放；改善城市基础设施，一方面加强集中供水、供电、供热及污水、垃圾集中处理等设施的建设，另一方面加强城市的绿地建设，增强城市自身的空气净化能力。通过这些方面的努力，可以逐步改善山西资源型城市的生态环境，提高城市的服务能力，提升其综合实力，为经济持续发展奠定基础。

　　同时，赵建民认为，国家应出台政策，积极帮助资源型城市的转型。临汾要顺利转型，实现经济的可持续发展，要通过发展多元化的产业结构、改善生态环境等措施来实现。要保障这些措施能够顺利实施，还必须有国家积极有力的支持。主要通过倾斜性产业政策和财政政策，通过制定相应的政策、法规和资金援助等多条途径来帮助企业积极转型，以最终实现资源型城市可持续发展。如帮助企业确定产业转型的目标、重点和具体步骤，制定一些鼓励转型的政策；关闭那些污染严重、浪费资源的企业，淘汰落后的设备和工艺，多渠道、多途径鼓励、支持那些具有一定科技水平、资源利用率高的企业发展壮大；提高对资源型企业转移支付的比例，帮助其改善生态环境和基础设施条件，把基础设施的建设与城市规划结合起来；通过各方面的支持和努力，资源型城市就能够走出困境，顺利转型，从而实现可持续发展。

　　山西省阳泉市正在积极探索转型，阳泉市人民政府市委常委、副市长王旭明介绍说，经济转型离不开传统产业的支撑，资源型地区如果抛开本地区的比较优势一味强调调产，经济不可能振兴。山西需要抓住机遇，加快经济转型步伐，由煤炭资源大省向煤化工产业和深加工转移。“十一五”期间，山西将围绕四大传统产业(煤炭、电力、焦炭、冶金)和四大新兴产业(装备制造、新型建材、煤化工和旅游业)建设国家新型能源和工业基地。

　　河北省唐山市人民政府副市长于山认为，解决唐山的环境问题必须通过产业结构调整和产业转移来实现。目前，曹妃淀工业区、煤炭码头等一批技术含量高、污染小的产业园区纷纷建设，这成为唐山经济转型的“前奏”。

　　于山认为:“十五”期间，我国加大了环保执法检查力度，但仍有一些企业“偷排污水”，一些小煤矿、小化工、小炼焦等死灰复燃、屡禁不止，其中一个重要的原因就是违法成本太低。制订配套法规，增强环境法律、法规的可操作性，有效破解“违法成本低、守法成本高、执法成本高”的环保难题，是“十一五”环境法规建设的重要方面。保护环境，必须加大环境执法的力度，建立健全环境污染责任追究制度，让污染环境者“惧法”，进而自觉“守法”。环境执法要向行政责任与刑事责任相融合的行政刑法方向发展，将现行大量的行政处罚上升为具有刑事责任性质的处罚。检察机关也应积极参与其中，健全污染赔偿制度，真正实现“污染者付费”原则。

　　山东省东营市人民政府副市长陈兴銮认为应该争收环境资源税，基于科学的监测体系，将资源税细化。同时，环境资源税应该取之于民，用之于民。

　　不过，对于这些资源型城市来说，城市的发展历程和城市资源(无论是矿产资源、土地资源和人力资源)都各不相同，因此，只按照一种固定的模式来克隆是肯定行不通的。事实上，在阜新转型的同时，部分资源枯竭城市也正在按照自身的特点进行经济转型。这其中包括黑龙江大庆、新疆克拉玛依、河南平顶山、山西大同、山东枣庄等城市。据悉，大同转型的方向主要集中在旅游和煤炭的深加工方面；平顶山的转型方向除了煤化工和旅游外，还将发展盐化工；克拉玛依则将发展旅游业和现代农业。在上述城市中，转型比较成功的城市当属山东枣庄，已基本改变了原来单一依托煤炭工业的格局。[刘晓星 原二军 姬刚]