1 　国家应确定流域规划的地位与生态原则

    当前,我国缺乏统领规划等工作全局的对规划的普遍性问题作出规定的自然资源规划基本法(以下简称“基本法”) ,在资源立法体系中也没有综合性的“自然资源法”。现行《水法》虽规定了对水资源的全面规划制度,但更多的是将规划作为实施水行政管理的一种手段,规划仍难以发挥基本依据的作用。

1. 1 　流域规划的法律地位

    发达国家的水利水电开发规划的拟定单位大多经过了国家立法机构授权。规划本身也是经过立法机构讨论批准,大都具有法律效力,使规划具有特别法律地位与行政约束力。任何部门或地方的水利水电建设必须接受法定规划的统一指导。法国《水法》规定:当水开发和管理规划获得批准后,由行政机构作出的、在所述规划范围之内实施的和水有关的决策必须和所述规划相一致。日本的《水资源开发促进法》规定:以流域为基础制定水资源基本规划,并以此为指导协调各方面的利益。有的规划还具有造法功能。如《欧洲联盟条约》规定:在制定环境总体行动规划之后,理事会应视情况,采取实施这些规划所需的措施,即要求根据环境总体行动规划进一步制定实施总体规划所需要的包括条例、指令和决定在内的措施。

    应确立流域规划的法律地位与行政约束力,使流域规划成为流域资源合理利用和依法管理的基础,宏观引导民事主体对资源的利用,也为资源的行政管理提供依据,为政府实现对资源的科学、民主、法制化管理奠定基础。

1. 2 　流域规划的生态原则

    《澳大利亚政府间环境协定》(1992 年) 规定:缔约方同意各级政府的环境政策和规划的制定和实施必须将“生态多样性和生态完整性的保护”成为一种最基本的考虑;它还将“风险预防原则”、“代际平等原则”、“保护生物多样性和生态完整性原则”和“改善评价、定价和刺激机制的原则”规定为政策制定和项目实施应遵循的原则。

    实现流域规划的生态原则,在指导思想上应把握好两点:

    (1) 紧跟国家的总体发展规划调整步伐,体现国家宏观政策和理念的调整。如“五个统筹”,建立和谐社会理念,资源可持续利用战略,实现经济效益、社会效益和环境效益的统一等。

    (2) 应能很好地将水利纳入人口、资源和环境的巨系统中,要求规划充分体现资源的社会管理和公共服务职能,要考虑到流域规划所涉及的省市的基础、发展与多个部门的管理与开发利用;而不光是从水资源本身的兴利除害来研究和处理问题。

2 　“基本法”应规范流域规划的框架与机制

2. 1 　对流域规划的基本框架作出规定

    “基本法”应统一规定流域规划管理的基本指导思想和基本原则,并对规划的编制机关、编制形式、编制基本程序以及规划的实施和法律责任等做出明确规定。

    (1) 区域规划、专业规划必须服从流域综合规划。区域规划、专业规划要以流域规划大纲确定的参数、指标为依据。应避免各类规划与综合规划的不一致及不同规划在内容上的重复、交叉问题。如流域水污染防治规划应与流域水资源保护规划保持一致,同时,作为流域专业规划的两个规划,必须依据与服从流域综合规划。

    (2) 编制流域规划应先于编制区域、专业规划。流域规划应早于区域规划修订,区域规划应早于专业规划修订。如应规定在《水法》、《水污染防治法》颁布后多长时间内,颁布流域水资源保护规划与流域水污染治理规划;相应地,地方各级人民政府应按照流域规划,在规定时间内制定本地区的水资源保护规划与水污染防治规划。

2. 2 　建立编制流域规划的协商机制

    现实上,部门之间的规划存在不协调的问题。如流域水污染防治规划、水环境功能区划由国家环境保护主管部门根据《水污染防治法》编制并组织实施,而流域水资源保护规划、水功能区划由国家水行政主管部门根据《水法》组织编制并实施。

    (1) 应对屡见于立法条文中的“会同”的时间涵义具体界定。如建议将《水法》和《水污染防治法》中的“会同”程序做出明确的界定。水行政主管部门与环境保护主管部门在制定规划的初始即应吸收对方参加,而不是等规划独立编制完成后才按程序征求对方意见。

    (2) 建立由流域省级人民政府有关自然资源主管部门、中央在流域的自然资源主管部门组成的流域规划咨询协调性机制。协调机制所起的作用应类似于美国的环境质量委员会,主要职能在于:通过建立定期会议制度以加强地区间、部门间的协调,为流域的整体资源规划、重大资源开发、保护决策,发挥咨询、协调作用,以保障与加强各类规划的协调与融通。

3 　“基本法”应明晰流域管理机构的规划职权

3. 1 　流域管理机构可以组织编制流域综合规划

    《水法》应明确流域管理机构有组织编制流域水资源综合规划的职责,使流域管理机构真正对流域的水资源履行管理与监督职责。还应明确流域管理机构对流域内地方政府水中长期供求规划的编制与管理能发挥的作用的方式方法。

3. 2 　完善流域机构签署水工程规划同意书制度

    按照分级管理的原则,根据流域水资源管理与防洪的要求,加强流域规划和水电建设项目前期和立项管理等工作,明晰流域管理机构与县级以上地方人民政府水行政主管部门的签署规划同意书的事权,切实落实水电开发规划同意书制度。

3. 3 　流域管理机构根据流域规划施行水权宏观管理

    流域管理机构依据流域规划对流域水权实施宏观管理。通过分析规划中基础数据,为流域水权管理提供技术手段,确定水资源的宏观控制指标和微观定额指标。

    从流域综合管理的角度对流域内大中型水利水电工程为满足生态与环境要求的运行调度提出统一要求。特别是对梯级水库进行多目标联合调度,重点满足防洪和生态与环境保护的需要。编制水资源调度应急预案。

    依据流域规划,对平等主体之间的水权使用和水权贸易的合法性、科学性进行监督,并找出综合利益最大、整体效益最优的方案。

3. 4 　流域管理机构根据规划履行行政监督协调职责

    流域管理机构要站在河流的立场上,做河流的代言人,特别是做流域生态与环境的代言人。

    流域管理机构,应合理运用流域规划作为技术管理方案所兼具的法律和行政地位,将规划作为管理水资源开发利用与保护的重要的水政策和纲领性文件,为管理中的行政协调创造条件。

    行政协调的重要途径是,指导和服务于各级政府制定并执行与流域和区域水资源规划相符的地方发展规划,从宏观上解决水资源的开发利用与生态保护、当前利益与长远利益、流域管理与区域管理以及各部门利益相协调问题。

4 　对重要生态影响因素予以特别规定

    维护江河健康生命,是流域规划的最基础工作,也是流域规划的主导思想,要从实际内容对流域规划中的特别重要的生态问题作出相应的规定。

    (1) 依据水资源的承载能力进行规划。应充分考虑到流域或区域的经济结构、人口增长速度尤其是环境容量对资源的需求,统筹考虑各地区、各行业对资源的需求和资源的承载能力,协调好生产、生活和生态与环境对资源的使用。

     (2) 特别考虑流域内控制性水工程对生态因素叠加与复合影响。工程布置与统一调度,要有助于解决梯级间泥沙、有毒有害物质的相关影响、叠加、累积反应及其对诱发地震、塌岸、滑坡的影响。充分考虑到一些重要的控制性水工程对流域生态正在发生的或潜在的影响,特别是大型或特大型水库蓄水后的水库水质保护,水文情势的改变对水库下游河道及生态与环境的影响,自觉地将江河作为一个动态整体来规划;通过科学规划,实现在梯级开发中形成的工程群—社会—经济—自然的人类复合生态系统融合成一个具有整体功能和综合效益的新系统。

     (3) 提出水工程运行的基本生态准则。如确定最小下泄生态流量、建立适应河流生态恢复的生态水文调度,以及确立生态水文与工程调度相结合的新型水库调度准则等;解决跨地区性、跨流域性的水生态问题,研究跨流域性调水工程至江河河口地区生态与环境的影响。

    (4) 高度重视移民规划。水坝调整了移民生存权和居住权,有可能导致一系列的生态和社会环境问题,要认真规划投资型移民安置赔偿方法、遗留问题解决方法与替代方案的研究、移民新村的环境保护与生态建设研究,以及水坝对移民的社会、文化、历史、文物、民族的深层次影响予以关注。

    (5) 注意将灾害和风险管理纳入规划。水坝可能会触发地震、崩岸、滑坡甚至溃坝,规划中应体现国际上的水坝风险分析和管理技术。

    (6) 注重经济社会的发展对生态提出的新问题。如江河沿岸经济产业布局、航运的利用对江河生态的影响。

5 　通过“基本法”建立与完善4 种基本制度

5. 1 　环评制度

    (1) 规划环评原则。应着重流域范围内评价规划解决资源开发利用与生态保护、局部与总体,目前与长远的关系,以及资源的时空分配问题的科学性与合理性。当前,应特别强调规划实现资源的经济效益的同时,不能牺牲资源的生态效益。

    (2) 规划环评方法。应通过对流域规划环境影响评价技术标准信息的采集,对国内外规划环境影响评价技术标准的对比研究,对规划范围内的生态与环境承载力评价研究,逐步建立起一套定性、定量因素相结合的针对该规划的评价方法、评价指标与技术标准体系相结合的规划环评模式。着重将对水资源的永续利用这一重要目标贯穿环评内容始终;将生态与环境承载力的临界尺度,作为规划环评的前提。

    (3) 规划环评内容。重点评价规划实施后对流域的水资源、水生态与水环境的安全影响。流域对水电开发规划的环评,要特别注重累积影响评价,即评价不同的开发活动的迭加往往产生的累积效应或作用。

    (4) 规划环评科学公正性保障。应有专门的权威部门负责对规划环评结论进行终审,不能主要由规划和建设项目的审批机关(部门) 来决定环评质量。环境保护做得比较好的国家,一般都有权威机构负责环评及对相关争议作出最终裁决的组织。

5. 2 　公众参与制度

    当前,公众参与制度不完善,不少资源法对公众参与规划没有涉及,如《水法》。

    (1) 建立一套保障各利益主体平等参与规划的知情制度与听证制度机制。美国先后制定了《信息公开法》(1965 年) 和《阳光下的政府法》(1976 年) , 是两部涉及知情权的重要法律。《欧共体第四个环境行动规划》,规定了“改善公众环境信息权”的内容。世界《21 世纪议程》特别强调加强个人、团体和非政府组织在履行已商定的计划中的作用,认为“要实现可持续发展,基本的先决条件之一是公众的广泛参与决策”。在我国,规划环评要彻底告别以自我评价为主、先上项目后评价、先决策后论证的做法,努力做到全过程的、公开的社会、生态、经济效益评估。并且, 分类分级地在法律上对规划决策的程序进行设定。规划编制要充分发挥多学科技术的综合优势,尊重专家学者意见。要
求在立法上增加编制规划的主管部门(机构) 的“公平行为的责任”和“说明理由的义务”。

    (2) 科学设定事关规划的民事诉讼主体与行政诉讼主体。许多国家为了保障欧盟环境法的实施,规定公民可以提起司法诉讼。在我国,建议将大多数规划纳入司法审查范围,即当利害关系人(包括间接利害关系) 认为制定的规划侵犯了自己的合法权益时,都可以提起公益性民事诉讼或公益性行政诉讼。

5. 3 　定期修订制度

    规划内容应能动态地反映流域经济社会、自然、技术等因素的变化,特别应注意吸取国内外规划的经验教训。

    (1) 应动态反映的社会因素。如流域内城市化进程、城市群的发展以及经济发达地区的资源短缺和污染问题,跨流域、跨区域供水安全和农村供水水质与覆盖范围问题等。

    (2) 应动态反映的自然因素。如全球气候变化对流域水资源的影响,长江流域内水工程建设对河流健康生态的影响等。

    (3) 应动态反映的技术因素。研究上世纪90 年代美国提出的资源综合规划和全面质量管理的规划方法模式,应当在理论和技术可开发量外,增加生态与环境可开发量概念,作为流域水电水能开发重要的控制指标;坝址的比选、坝高和水库库容的确定,以及发电方式(径流、引水式) 应充分考虑到生态要求。

5. 4 　执法制度

    当前,我国自然资源立法普遍未规定在编制与执行违反规划规定的法律责任,如《水法》对违法改变规划、不执行规划措施、不遵循规划目标者未规定追究行政责任、刑事责任。

    (1) 执法上的组织保障。在加拿大,作为社会监督的一种形式的环境上诉委员会,其职责是针对开发建设活动对环境影响进行监督,接受破坏和影响环境方面的诉讼(与向法院诉讼有所区别) ,并进行调查、取证和调解。

     《欧洲联盟条约》规定:在制定环境总体行动规划之后,理事会应视情况,要求根据环境总体行动规划进一步制定实施总体规划所需要的包括条例、指令和决定在内的措施。

    (2) 明确违反规划应承担的法律责任。包括违反规划的程序性责任与实体性责任;规划主体的编制者责任与执行者的行政责任;个人与行政主体的责任以及规划相对人的行政责任,等等。