[ 摘　要] 城镇密集区协调发展规划要以科学发展观作为指导思想， 突破传统的行政区界限的束缚，按照“整体推进、集聚发展、集约经营”的原则， 引导生产要素的流动和集聚， 推进区域一体化发展。要实行“空间开发管制”，加强政府对区域经济社会和资源环境的综合调控。在推动规划实施上， 要改革创新管理体制， 健全区域协调机制。
[ 关键词] 城镇密集区；规划；区域协调

Practice and Reflection on the Planning of Coordinated Development of Town Concentrated Areas/Wei Lin
[Abstract] The planning of coordinated development of town concentrated areas should take as its guiding principle the implementation of the scientific view of development and break away from the restriction of the traditional administrative boundary in guiding the mobilization and concentration of production factors according to the principle of overall progress, centralized development and intensive management so as to promote the regional integration. It is imperative to carry out the "governance over spatial development" and strengthen the government's efforts in overall control of the regional economy and society as well as resources and environment. As far as the implementation of the planning is concerned, it is necessary to renovate the management system and perfect the regional coordination mechanism.
[Key words] Town concentrated area, Planning, Regional coordination

[文章编号]1006-0022(2006)07-0091-03 [中图分类号]TU982　[文献标识码]B

    随着经济全球化和区域经济一体化的发展，以特大城市为中心形成的城市群、都市圈等城镇密集区日益成为支配全球和区域经济命脉的主要空间载体，成为衡量一个国家和地区经济社会发展水平的重要标志。越来越多的地区是以都市区(都市带)或城市群的形式参与经济全球化和国际、国内的经济合作与竞争。在国内，随着我国城镇化和经济社会的快速发展，社会经济面临着经济体制改革、区域协调、资源和生态环境保护等压力，发展中的资源性矛盾、区域性矛盾、社会性矛盾、生态矛盾不断加大，人与自然的冲突不断加剧。

    要适应经济全球化和城镇化快速发展的趋势，客观上要求整合区域资源，最大程度地促进区域整体发展目的的实现。城镇密集区(又称城镇群、都市圈)协调发展规划是省域城镇体系规划的深化和细化，它能从区域层面加强对空间资源的配置和管理，解决城镇和区域发展中因缺少宏观引导和调控而产生的问题，有利于实现城市和区域“双赢”的战略目标，能提升区域的整体竞争力，促进区域经济、社会与环境可持续发展。

我国城镇密集区协调发展规划开展的主要情况

    为缓解区域发展的压力，加强对区域发展的引导和协调，避免城镇化自发发展带来的消极影响，1995 年广东省开展了《珠江三角洲经济区城市群规划》的编制工作，这是市场经济体制下对区域协调规划的一次探索，在一定程度上促进了珠三角各城市在生态环境保护、产业布局和基础设施建设方面的相互协调。1999 年，浙江省部署了杭州等五个分片城镇群规划编制工作。不久，江苏省以苏锡常都市圈为试点，开始启动南京、苏锡常和徐州三个都市圈规划，目前，这三个都市圈规划已经省政府批准实施，推动了全省城镇的发展。2003年，山东省开展了山东半岛城镇群规划研究，它以问题为导向，较好地解决了区域发展方面的问题。浙江省编制的《环杭州湾城镇群发展规划》，突出以重大建设项目为主导，对跨杭州湾大桥建设对地区经济协调发展和城镇合理布局的作用作了比较全面的分析。2003 年，广东省又针对发展中存在的新情况、新问题，编制了新一轮的《珠江三角洲城镇群协调发展规划(2004-2020)》，促进了水、土地等资源和环境的合理利用及保护，对珠江三角洲的轨道交通线路选址和粤港澳跨海大桥的规划起到了重要的先导作用，并且在编制方法和区域协调机制探索方面进行了许多创新。目前，陕西、河南等省针对中西部地区发展特点编制的关中城镇群、中原城镇群等规划，在推进工业化和城镇化进程，实现中部崛起和西部资源、人口与环境的可持续发展等方面起到了积极作用。

    这些规划的共同特征是除了明确城镇密集区内城镇的发展战略、空间布局、规模等级、职能分工外，还重点强调了对区域性基础设施的共建共享和对区域性生态环境资源的保护。各地在密集区协调发展规划编制工作中，都把工作的重点放在解决发展中的实际问题和区域发展层面的重大问题上。制定城镇密集区协调发展规划，在坚决贯彻落实国家基本国策和宏观经济调控政策的前提下，在区域层面上还必须突出由上级政府主导的三个重点工作层面。第一个重点工作面是必须要由上级政府予以控制的，如各类开发区及其设置的规模与功能、生态管制区、军事管制区、建设管制区等，规划对必须控制的数量、规模、空间都要做出明确规定。第二个重点工作层面是必须要由上级政府负责协调的，如区域之间、流域之间(尤其是涉及到引水与防洪的)、城乡之间、地区之间和城际之间(含市县同城)的发展协调等，规划对必须协调的对象、主体、内容的规定要清晰具体。第三个重点工作层面是必须要由上级政府统一管理的，如节约用地标准、节约用水标准、区域性防灾体系、区域基础设施的选址与建设等，规划对必须统一管理的标准要量化、管理措施要落实，避免过分的简单化和原则化。

城镇密集区协调发展规划的总体构思

2.1 以科学发展观作为规划的指导思想，统筹区域和城乡发展

    在社会主义市场经济体制下，编制和实施城镇密集区协调发展规划，必须坚持与时俱进，适应社会经济发展和市场经济体制改革需要，满足民主法制建设和政府职能改革的要求，以全面、协调和可持续发展的科学发展观作为规划的指导思想，按照“五个统筹”的要求，更好地运用政府的行政资源和组织力量，实现国家战略目标，弥补市场失灵的缺陷，有效地配置社会公共资源，在发展经济的基础上促进社会全面进步和人的全面发展，在开发利用自然中实现人与自然和谐相处，促进全社会共同富裕，推动和谐社会的建立。

2.2 强化市场资源配置功能，引导生产

    要素合理流动和集聚，推进一体化发展城镇密集区协调发展规划的出发点是：突破传统观念上封闭的行政区界限的束缚，将城镇密集区内各市的相对优势整合为综合竞争优势，着眼于区域整体利益的维护和实现，促进区域整体协调发展。与计划经济体制下“高度指令＋强烈干预”的整体模式不同，城镇密集区规划是在市场经济条件下，强调市场一体化，即以市场力量为先导，通过强化市场的资源配置功能，理顺地区间的经济关系，深化区
域分工体系，保障区域合作的有序化，引导行政区经济向市场经济转变；强调不同行政区域之间及区域内城镇之间和城乡之间的相互协调，按照“整体推进、集聚发展、集约经营”的原则，引导生产要素的流动和集聚，推进城镇群基础设施通道及其网络一体化建设，指导区域性设施的合理布局；强调通过区域性协调措施和区域推进政策，协调整个地域的共同发展，提高区域整体竞争力。

2.3 实行“空间开发管制”

    为加强对资源、环境的综合调控，规划应以空间资源利用为出发点，加强对涉及空间资源利用的各类要素、设施的综合协调，通过“空间准入”规则对社会经济发展进行必要的调控和修正。在利益主体多元化的背景下，在尊重地方政府事权的基础上，制定针对不同空间地域的规划管理对策。城镇密集区协调发展规划以空间结构模式和空间发展思路为重要依据，明确重点管制区域，按照不同空间的资源开发潜力、城镇建设模式和生态环境需要，提出合理的发展引导与限制策略，并予以空间定位。它的主要内容包括区域空间整合、区域性基础设施选址、大型公共设施建设协调、产业空间选择、生态建设与环境保护的协调等。管制手段应体现强制性与指导性并重，在影响区域生态环境的规划建设、重大区域基础设施的空间布局和时序协调上提出强制性要求，并可以在遵循市场原则自主发展的前提下，加强对其他方面的引导。

2.4 整合城镇规划和专项规划，发挥统筹作用

    城镇密集区协调发展规划是各行业、各部门、各地区在广泛协调的基础上形成的共同行动纲领。城镇密集区协调发展规划的核心内容除了从更大的空间范围协调行政区之间、城市之间和城乡之间的发展，还要协调城乡建设与人口分布、资源开发、生态保护、环境整治和基础设施建设布局的关系。规划在充分尊重和吸纳专业部门意见的基础上，从区域协调发展的角度提出对有关专业规划的修改、调整、反馈意见和要求，统筹区域性设施和城镇之间、各类不同级别区域设施之间在空间布局、建设标准和时序上的协调，促进区域基础设施、公共设施的共建、共享，使区域经整合后形成更强大的竞争单元。

2.5 改革创新管理机制，推动规划实施

    编制城镇密集区协调发展规划是对跨行政区域的整体协调，它在一定程度上是破除区域发展行政壁垒、区划壁垒的必然趋势。建立区域性协调机制是解决各类跨区域发展问题的一种途径和方向。国内城镇密集区规划在这方面进行了大量的探索—成立规划协调机构，建立协调机制，规范工作制度和程序，及时出台城镇密集区协调发展规划实施的管理办法等—这些既是规划发挥效用的制度基础，也使规划具有较强的操作性。

开展城镇密集区协调发展规划取得的主要成效

3.1 树立整体协调的观念

    首先，各地政府通过共同参与制定城镇密集区协调发展规划，强化了全局观念和整体意识，在本地区规划的制定和实施工作中把“与区域整体发展目标相协调”作为重要的指导思想和原则，以“合作共嬴、合理竞争”步步取代“恶性竞争、与邻为壑”。其次，各相关部门在共同参与规划制定的过程中，不仅能充分表达了本部门发展需求，还了解了相关部门和区域整体发展目标，使各部门能从更高的层面，用更广阔的视野和更长远的眼光去谋划本行业的发展。如广东省佛山市在组织城市总体规划的修编过程中，根据珠江三角洲城镇群协调发展规划确定的区域综合交通布局，取消了在市域内设立民用机场的规划设想，提出了通过改善与新白云机场的联系，加强佛山的对外交通联系的做法，避免了重复建设。

3.2 引导空间资源的整合

    城镇密集区协调发展规划提出的中心城市发展战略、分区开发和管制要求、城镇组团布局、产业集群空间，对各地的城镇和产业发展、引导要素的流动和集聚有重要的导向作用。珠三角各城市经过反复的磋商、协调，对《珠江三角洲城镇群协调发展规划》提出的“一脊三带五轴”的区域空间结构形成了共识，并积极要求将本市重要发展区域(园区)、城镇纳入到规划确定的轴带体系和重要产业聚集区中去，从区域的层面实现了对各地区发展的统筹。《江苏省都市圈规划》提出的解决全省“市县同城”问题的途径和原则，以及乡镇布局调整的原则、目标等，对都市圈中心城市和乡镇区划调整发挥了直接的、重要的指导和推动作用，都市圈中心城市南京、苏州、无锡、扬州、常州、镇江等已经通过行政区划调整解决了“市县同城”的问题。

3.3 促进生态环境的保护

    城镇密集区协调发展规划在注重加快经济和社会快速发展的同时，强调加强对生态环境的保护—通过对战略性资源的综合布局和利用，把对生态环境资源的保护统筹落实在空间上。在《苏锡常都市圈规划》中提出“苏州、无锡、常州应在苏锡、锡常边界地区各自划出不小于2　km 的限制建设区，其中用地以农田、水面为主体，形成组团式布局形态，避免苏锡常三市城区相接”等。从区域角度对城镇水资源利用、用地布局、环境保护等方面进行统筹规划，有效地改变了城市间相互污染、整体受害的状况，对保护生态环境产生了积极意义。

3.4 推动专项规划的统筹

    规划的编制坚持从区域城镇、产业聚集区布局的科学性出发，明晰规划部门和相关职能部门的工作职责分工与协调，实现与相关专业规划相互协调、衔接。虽然城镇密集区协调发展规划的协调范围涵盖了空间利用的各类要素，但它并不能取代各专业规划及与本区域有关的行业发展规划。在开展《珠江三角洲城镇群协调发展规划》编制之前，广东省发改委、交通、铁路等部门已经制定了全省或珠江三角洲的公路、轨道等一系列专项规划，《珠江三角洲城镇群协调发展规划》编制人员在吸纳各专项规划合理成分的基础上，按照适应强化核心城市发展要求和重要交通设施的选址、选线与区域整体发展互为促进的原则，会同相关专业部门提出了线路调整的建议，形成新方案。通过与环保部门密切配合，《珠江三角洲城镇群协调发展规划》与同期进行的《珠江三角洲环保规划纲要》形成互相充实、互有侧重的互动关系，实现了两个规划的较好衔接。

思考

4.1 城镇密集区协调发展规划对引导和推进我国城镇化健康发展意义重大

    我国城镇化的快速发展和经济的高速增长，要求城市规划必须加强对城乡空间整体协调发展的引导和调控，城镇密集区协调发展规划是对省域城镇体系规划的深化、细化，是搞好省域城镇体系规划实施工作的重要举措。它对整合空间资源，促进区域生态环境和资源的保护与利用，推动区域可持续发展的意义重大。通过城镇密集区协调发展规划，构建合理的城镇体系和产业空间布局，提前搞好综合调控，提升区域竞争力；通过城镇密集区协调规划，促进各类要素按照效益、效能的原则合理集聚，在更大区域范围内流动，顺应了市场经济条件下区域一体化进程的发展趋势；城镇密集区协调发展规划成为各级政府对城市化进程进行空间资源保护与管理的重要手段，从区域角度加强对经济社会发展，包括对城镇化进程中城镇的发展、产业与人口的布局的引导。因此，开展和完善城镇密集区协调发展规划在当前尤为迫切。

4.2 编制城镇密集区协调发展规划要改革创新、因地制宜

    作为指导区域城镇发展的综合性、战略性规划，城镇密集区协调发展规划既要满足各级政府对区域空间发展实施调控的要求，也要满足建立社会主义市场经济体制，促进经济社会健康发展的客观需要。因此，规划必须与时俱进，不断加强对规划理论和技术研究，修改完善有关的技术规范，明确城镇密集区协调发展规划的深度、内容等技术要求，为规划编制工作提供技术支撑。

    规划应以空间资源利用为立足点，加强对涉及空间资源利用的各类要素、设施的综合协调，重点在产业空间引导、区域性设施协调、重要资源和生态环境的保护等方面。要立足政府职能，预测市场、社会发展的客观进程，制定以空间为主体的具有适应性、引导性、调控性的对策。

    针对我国幅员辽阔，各地区的资源、人口、城镇布局现状等差异较大，发展阶段、发展条件不同的现实，城镇密集区协调发展规划必须针对区域的资源和区位特点，综合考虑发展条件和潜力，尊重经济和城市发展的客观规律，实事求是地制定目标，因地制宜提出解决问题、实现目标的策略和措施。

4.3 制定城镇密集区协调发展规划应合理地进行技术监督，完善协调机制

    城镇密集区协调发展规划的实施主体主要是城市人民政府。城镇密集区内城市的上一级政府应通过城市总体规划、区域性专业规划和区域性重大基础设施项目的管理等，为城镇密集区协调发展规划的实施提供必要保障。有关的专业规划和专项规划的制定，应当成为城镇密集区协调发展规划工作的组成部分。

    编制城镇密集区协调发展规划，要调动下一级政府和广大人民群众参与的积极性，确保实现上下衔接、上下互动。单一自上而下的规划，忽视地方政府和群众的发展要求，势必影响规划的实施和相关目标的贯彻落实；要明确规划部门和相关职能部门的工作职责分工与协调，各类区域性设施的规划必须和相关专业规划协调。应该特别强调的是，城镇密集区协调发展规划不是取代各专业部门的专业规划，而是从区域发展和城镇布局调整优化的角度，统筹区域性设施和城镇之间、各类不同级别区域设施之间在空间布局、建设标准和时序上的协调和衔接。

    建议成立由政府直接领导、有关部门共同参加的规划协调机构，负责城镇密集区协调发展的规划管理工作，包括组织规划的编制和审查，监督规划的实施，协调行业间、部门间、地区间的立场，并结合新形势、新问题，适时对规划进行评估、调整、修编等。建立科学的、规范化的工作制度和程序，如联席会议制、重大事项磋商制、重大投资论证制、重大决策听证制、重大处罚协同制、重大督察联合制等，以规范规划的实施。

4.4 健全区域制度、强化调控手段，推动城镇密集区协调发展规划的实施

    城镇密集区协调发展规划的实施过程是一个区域内各城市、各子区域寻求共识和实现共同长远利益的过程，因此，关键是要重视“利益诱导”，要形成一些区域协调制度，更新管理观念，引导各城市、各子区域从自身的利益出发，选择对区域全局发展有利的行为。要重点研究、利用价值规律、等价交换的方式对排污权、水权、耕地补偿，甚至耕地指标等进行管理，以充分调动基层工作者的积极性，达到区域共建和协调发展的目的。

    按照依法行政的要求，进一步严格《建设项目选址意见书》分级管理制度。通过核发《建设规划选址意见书》，会同有关部门，切实发挥对区域性重大项目规划建设的调控作用，加强对重点管制区域和重要项目的直接监管。要以地理信息系统为支撑，以必要的空间资料和技术手段为基础，逐步建立规划实施的动态监测系统，清晰把握各类空间资源状况、建设的现状和趋势，为规划的实施管理提供依据。