一、新沂市土地开发整理的实践

    新沂市从1999年起，就积极开展土地开发整理工作，现已逐步建立了土地开发整理项目“五制”管理方式，有效地组织实施了国家、省投资土地开发整理项目；初步形成了土地开发整理的投入机制，探索推进了土地开发整理产业化；开展了资源调查评价和技术标准体系建设工作，建立了以市镇政府主要负责人任组长的专门机构。截止2006年底，实施和计划实施的国家、省投资土地开发整理项目10个，总面积达10.28万亩，设计新增耕地1.62万亩，争取项目资金1.05亿元；完成耕地占补平衡补充耕地项目库项目51个，新增耕地面积为2.27万亩，连续八年实现了耕地总量动态平衡，为全市经济社会可持续发展提供了资源保障。

     从实践来看，该市土地开发整理项目可以分为两大类：一类按投资的主体，可以分为国家投资重点项目、省投资重点项目和占补平衡补充耕地项目库项目；从项目的类型，可以分为土地整理、土地开发和土地复垦三种类型。土地整理是采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，改善生产条件和生态环境的活动。国家投资瓦窑镇土地整理项目、时集镇土地整理项目和省投资窑湾镇万庄土地整理项目等就属于这一类型。土地复垦是采用工程、生物等措施，对因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动。省投资重点项目新安镇黄墩村旧村体改造项目就属于这一类型。土地开发是在保护和改善生态环境、防止水土流失前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。国家投资棋盘镇岗岭荒地综合开发项目、北沟镇何庄岗岭荒地综合开发项目等就属于这一类型。

    八年来，该市紧紧围绕保护耕地这一工作重心，大力推进土地开发整理工作，不仅增加耕地的数量和质量，改善农业生产条件，而且合理利用土地，促进农村经济的综合发展，取得了良好的经济效益、社会效益和生态效益。

    1、土地开发整理带来可观的经济效益，促进了经济可持续发展。土地开发整理，一方面可以保护耕地，增加耕地有效面积，补充建设用地，实现占补平衡，确保全市耕地总量动态平衡；另一方面可以稳定耕地质量，改善农业生产条件，保证农业生产发展，巩固农业的基础地位。根据调查分析，该市土地开发整理新增的15182亩耕地，可以增加实际收益1500万元左右，同时通过提高耕地质量、降低农业生产成本，增加的间接效益近1000万元，经济效益十分明显。

    2、土地开发整理创造显著的社会效益，推动了社会可持续发展。首先，粮食安全是社会的头等大事，是国泰民安的基础。该市通过对45093亩土地进行开发整理，既新增了耕地，又提高了单位面积土地产出率，有效地解决18万人的吃粮问题。其次，通过开发整理，全市新增耕地15182亩，为经济建设提供了用地保障，既保护了资源，又保障了发展。三是拓宽了农村人口的就业途径，解决”耕者有其田”的现实问题，可满足12548人的就业要求，有效地保证了社会可持续发展。

    3、土地开发整理改善良性的生态环境，维持了生态可持续发展。该市在土地开发整理工作中，始终将生态环境的良性循环放在首位，山区开发项目采取工程措施保持水土，防止生态环境恶化；平原整理项目实行“田、水、路、林、村”综合整治，改善农业生态条件。几年来，该市修筑土埂梯田面积13226亩，修建（筑）各类蓄水池、塘坝100余座，整治沟渠260多公里，栽植各类果树7600多亩，间作种植粮油作物8200多亩，使昔日的荒山秃岭变成了果茂粮丰、鸟语花香的花果山。

    二、土地开发整理的工作思路

    新沂市土地开发整理工作，得到了各级政府和群众的大力支持与欢迎，真正成为了“民心工程”、“德政工程”，也在全省同行中处于领先地位。随着这项工作的逐步推进，一些新情况、新问题也不断出现，诸如缺乏规划指导，可开垦后备资源逐年减少，剩下的多是难度大、资金投入多、新增耕地比例低的“难啃的骨头”；缺乏利益刺激，有些镇村干部积极性不高，加剧了项目实施的难度；缺乏管护机制，项目工程后期没有采取有效的管护措施，“重建设、轻管护”的现象依然存在等等。根据国家“大力推进土地整理、积极搞好土地复垦、科学适度地开发”的原则，就要进一步理清土地开发整理工作的基本思路，以科学合理的规划为指导，以实现耕地占补平衡为核心，以全社会的积极参与为动力，强力推进土地开发整理工作向纵深发展。

    1、科学规划，土地开发整理有规可依。在现阶段，新沂市土地后备资源的类型包括农用地、建设用地和未利用地三种类型。农用地的新增耕地面积要通过土地整理才能实现，新增耕地比例低；建设用地主要是农村宅基地和坟地，分布比较零散；未利用地主要是丘陵地和滩涂地，受条件制约较大。该市根据土地后备资源现状，就要科学编制土地开发复垦整理规划，明确“山区以改善生态环境为主的土地开发，平原区域重点地区进行土地整理，废弃土地全面复垦”的指导原则。以规划为“龙头”，划定基本农田保护区、加大后备土地资源开发、废弃土地复垦和“田、水、路、林、村”综合整治以及生态环境建设的工作力度，把土地开发整理推向一个新台阶。

    2、占补平衡，土地开发整理中心任务。耕地总量动态平衡是保持现有耕地数量不能减少，随着人口的增长，耕地数量还将增加。但实际上耕地资源相对不足，经济社会发展对土地的需求居高不下。该市耕地总面积133.7万亩，人均1.38亩，低于全国平均水平。近几年来，人口急剧增加，建设用地需求量迅速扩大，每年净减少2500多亩，粮食面积下降趋势难以遏制。通过土地开发整理，增加新的耕地面积，可以弥补因经济社会发展和基础设施建设占用耕地数量，缓解耕地净减少的趋势，确保耕地“占一补一”动态平衡。

    3、集约利用，土地开发整理内在要求。土地开发整理，可以通过对丘陵、滩涂的开发和“田、水、路、林、村”的综合治理，把低产田改造为高产田，改善农业生产条件；可以通过实施农田林网、水利设施、田间道路的标准化，提高农业机械化、水利化的程度，实现土地利用从粗放型转为集约型，促进土地的节约集约利用；可以通过小村并大村，取消“空心”村，引导农民向中心村、中心镇集中，改变农民居住环境，有利于农村社会和谐稳定和可持续发展。 

    4、全员参与，土地开发整理发展方向。土地开发整理是一项惠民工程，是新《土地管理法》赋予地方各级政府的法定任务和历史责任，不是哪一个部门或哪几个人的行为，需要全社会的共同努力和广大人民群众的积极参与。土地开发整理的方向，是在国家加大投入的基础上，各级财政都要给予倾斜，带动全社会的共同参与。土地开发整理工程不同于其他工程，牵扯到农村千家万户，许多工作如村庄搬迁、树木青苗补偿、权属调整等，需要镇村出面协调解决，只有充分调动镇村干部积极性，才能保证工程顺利实施。同时要建立有效的监督措施和管护机制，加强项目工程后期管护，防止“重建设、轻管护”，避免渠道、沟道等农田设施遭到破坏。

    三、做好土地开发整理工作的对策

    要实现耕地动态平衡的目标，就应根据土地基本国情和土地利用现状，积极推进土地开发整理工作，把土地开发整理作为国土资源管理尤其是耕地保护的长期任务和重要内容。

   1、进一步强化领导，完善目标责任。土地开发整理是一项系统工程，政策性、技术性和实践性很强，单靠哪一个部门难以为继，必须切实加强组织领导，成立由市政府一把手任组长的土地开发整理工作领导小组，国土资源、财政、农业、水利、环保、林业、农机、建设、交通等部门负责人为成员，各有关部门互相配合，充分发挥各自工作优势，争取多渠道投资，加大项目投入力度。项目所在镇相应成立镇长任组长的土地开发整理项目管理领导小组，负责项目实施过程中的督促检查和关系协调，保证工程的顺利实施，提高工程的质量。健全完善土地开发整理目标管理责任制，市和镇、镇和村层层签订责任状，明确各级的职责和任务，切实为民办实事、办好事，造福子孙后代。 

    2、进一步深化改革，完善管理制度。随着实践的深入，土地开发整理从立项到实施，从项目管理到资金管理，必须建立和完善相应的配套制度。国家、省投资的重点项目要全面实行公告制、法人制、合同制、招投标制、监理制等“五制”管理方式，项目库项目本着“因地制宜、先易后难”的原则，平衡推进，稳步发展。要建立土地开发整理专项资金，引导和调动集体和个人投资积极性，国家、集体、个人一起上，多方集资搞开发整理。相应完善提高耕地开垦费征收标准、土地开发整理与建设用地审批挂钩制度、异地占补平衡制度、农村建设用地挂钩、竣工项目奖励制度、镇村干部责任考核制度等配套政策，建立健康、良性的运作机制，实现项目管理制度化、程序化。

   3、进一步细化调查，完善开发原则。农村土地整理中对未利用土地的开发比较普遍，对现有耕地综合整治还有一定的局限性。随着认识水平和科技手段的不断改善，耕地整理、露采矿山废弃地复垦与丘陵、滩涂地开发相结合，形成城乡土地整理全面发展的新局面。该市多为平原区，部分为岗岭丘陵区，土地后备资源的类型多、分布较为零散。要全面展开一次大调查，查清各类未利用土地的类型、数量与分布，查清平原区土地资源潜力及开发利用的方向，查清空壳村庄的分布和面积。通过调查分析，进一步明确“山区以改善生态环境为主的开发利用，平原地区推进土地整理，有复垦任务的地区积极复垦”的土地开发整理基本原则。

   4、进一步硬化措施，完善科学规划。为使土地开发整理更具有科学性、合理性，保证开发整理一片、成功一片，土地开发整理必须根据社会经济发展计划，以土地利用总体规划为先导，以土地开发整理专项规划为基本前提，通过采取经济、法律和技术手段及措施，实施对土地综合治理，最终达到优化配置土地资源，促进土地资源按规划确定的用途利用，提高土地利用率和产出率。要坚持土地资源可持续利用的原则，科学指导、合理规划，因地制宜、合理布局。要树立精品意识，凡是进入国家、省级重点项目和项目库项目，要及时组织农业、水利、环保、林业等部门科技人员组成技术专家组，编制项目实施规划方案，上报审评，使规划的科技含量大大提高，保证项目顺利实施。

(作者单位为江苏新沂市国土资源局)