为实现国家节能减排目标，我国应有近期工作重点和中长期安排，分阶段按步骤加以推进，既抓重点解决突出矛盾，又建立长效机制，为长期节能奠定基础；近期应从源头控制能源需求快速增长的势头；中远期应加快制度建设、调整经济结构、优化能源利用方式。

    可喜的是，今年6月，我国《节能减排综合性工作方案》出台，明确了2010年中国实现节能减排的目标任务和总体要求。即到2010年，中国万元国内生产总值能耗将由2005年的1.22吨标准煤下降到1吨标准煤以下，降低20%左右；单位工业增加值用水量降低30%。“十一五”期间，中国主要污染物排放总量减少10%，到2010年，二氧化硫排放量由2005年的2549万吨减少到2295万吨，化学需氧量（COD）由1414万吨减少到1273万吨；全国设市城市污水处理率不低于70%，工业固体废物综合利用率达到60%以上。《方案》提出，要实施一批节能减排重点行业共性、关键技术及重大技术装备产业化示范项目和循环经济高技术产业化重大专项。在钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸、建筑等重点行业，推广一批潜力大、应用面广的重大节能减排技术。加强节电、节油农业机械和农产品加工设备及农业节水、节肥、节药技术推广。可见，国家确实将节能减排工作提到了空前未有的战略高度。在实现国家节能减排目标的过程中，需要清醒地注意以下几个方面的问题。

    1 以发展循环经济为切入点，转变增长方式

    应采用经济的办法来节能减排。说到底，节能的目的，对企业而言是降低成本，对个人而言是省钱。如果用户不省钱，就没有积极性。因此，如果企业不能达到收支平衡或缺乏专门节能技术，国家应提供资金或技术研发上的支持；如果用户不知道或由于价格原因不愿意购买某些节能产品，国家应通过标识披露信息或给予补助。当前，应以发展循环经济为切入点，转变增长方式和消费模式，促进结构性节能。在传统发展模式中，人们之所以要大量生产、大量消费和大量废弃，因为生产要素中的流量越大，GDP也就越大。如果不转变追求“流水”大的思路，不改变考核指标，传统生产方式难以转变。循环经济不是简单地追求减少物质消耗，而是要提高资源效率，化有害为无害，化无用为有用，以收到一举多得之效。例如，利用焦炉煤气、高炉煤气等钢铁生产中排放的“废物”生产甲醇，既增加能源供应，又降低钢铁产品能耗和污染物排放。再如，在水泥生产中协同处理废弃物，可以少建有毒有害废物的专门焚烧设施。又如再制造。美国对再制造的研究发现，造l台新起动机平均消耗的能源是再制造消耗能源的11倍多；造一台新交流发电机消耗的能源约为再制造的7倍。改革开放以来，我国引进的大量设备陆续需要更换；大量电子产品、计算机、汽车、摩托车、空调、电冰箱等需要淘汰。国外实施生产者责任延伸制度，要求我国回收出口的电子电器产品。所有这些，均要求我们加快发展废旧物资回收利用产业。此外，要加快知识和信息对资源的替代。知识和信息是在人类社会发展中产生的，可以共享，不会因为使用而减少。工业生产从手工操作到机械化、半自动化再到自动化，是一个信息和技术含量不断增加的过程，也是单位产品能耗不断降低的过程。因此，必须利用信息和知识替代自然资源，利用清洁发展机制（CDM）探索我国能源利用效率提高的有效途径。

    2 完善政策措施，引导产业结构的调整和升级

    大力发展第三产业，无疑会降低单位GDP能耗。然而，结构调整是一个缓慢过程，不是一个部门所能解决的，应举国之力，集中力量，通过制度安排和政策引导来实现。当前，完善政策的重点应放在协调上，清除不利于产业结构升级的政策，如排斥生活性服务业发展的政策和做法、歧视废旧物资回收利用的政策、变相激励过渡开采的出口退税政策、最低价中标政策等。在工业、建筑和交通节能中，重点应放在工业节能上，避免重化工业的盲目扩张，并作为一项长期任务，不仅因为节能潜力大，还可以为农业和三产能耗增长腾出空间。应从规划和标准的源头入手推进建筑节能工作，不达标的建筑禁止入市，避免长期浪费能源。清除第三产业发展的歧视性政策，重要性不言自明：国家要求大力发展，但现实中存在很多障碍，片面以为只有银行、保险等才是服务业，清除“地摊”等生活性服务业，第三产业难以得到快速发展。追求设备采购时的低价难以保证能源利用中的高效，低于成本的最低价中标还存在变相激励“假冒伪劣”的倾向，不利于技术进步和结构升级。

    在市场经济中，保持一个行业的生产能力高于需求是必要的，否则就会像过去那样一旦市场需求上来，小煤窑、小火电、小化工等就会“死灰复燃”。增量和存量应区别对待。对新增能力，应把能耗作为项目审核和固定资产投资的“门槛”；接受产业转移要认真选择，避免引进高能耗、高污染项目。东部地区应将提高产品产值作为努力方向，西部地区则要避免东部“先污染后治理”的发展模式。对存量要加大改造力度，达不到要求的应采用标准和价格手段加以淘汰；达到领先标准的应予以激励。加大国债资金对节能降耗和循环经济项目的投入。支持城镇生活污水、垃圾处理及危险废物处理设施建设；加大重点流域、重点行业以及农村面源污染治理力度；新建燃煤电厂必须同步安装脱硫设施并保证正常运转。污染治理不应将一种污染物简单地转变成另一种污染物，避免高代价的“割韭菜”式的治理思路，而要通过废物资源化利用来创造效益。法律、经济和行政手段应综合运用。应加大执法力度；否则，惩罚不到具体人，指标分解和责任书起不到作用，就成了责任下推和“做秀”。应推广自愿协议、能源合同管理、电力需求管理等手段，建立节能减排的长效机制，使产业结构朝着节能环保的方向转变。

    外贸结构和消费结构调整对降低单位GDP能耗也非常重要。初步测算，我国出口产品中的能源在3亿吨标准煤以上。因此，应从出口导向、积累外汇的思路转向进口替代、内需拉动，并成为政策导向；提高出口产品价格，对出口高能耗、重污染、低效率的产品征收关税，鼓励进口资源性产品，约束人们不顾草场超载、生态破坏的低成本的出口行为。运用价格和税收手段，调节人们的消费心理和消费行为。尽快出台燃油税，提高大排量轿车消费税税率，降低小排量汽车税率。对通过节能、节水、环保认证的产品给予补贴，培育绿色产品市场。少数人致富由公众和社会承担环境治理成本的问题必须得到改变，使发展成果为人民共享，这既是企业的社会责任，也是“以人为本”科学发展观的本质要求。

    3 优化能源利用方式，提高能源生产、转化和利用效率

    应该用更科学的办法来节能减排，这对于能源的开发利用尤为重要。在能源开发、转化、利用过程中，应考虑能量和物质守恒，以及转化效率等因素。在我国能源开发利用中存在不科学、不合理问题。例如，煤炭转化效率本来不高，还要经过多次转化变成“油”。又如，补贴优质能源开发低密度的能源，用廉价汽油拉矿（沙）石等，是典型例子。

    在我们的观念中，焦化很“脏”。但研究表明，在煤炭的利用方式中，焦化的转换效率达85%，高于直接液化的55%和间接液化的60%（煤制油的两种途径）。焦化之所以“脏”，是因为一会儿用“渣”（焦炭），一会儿用气（城市煤气），很多有用组分排到空气中，成了大气污染的“罪魁祸首”。因此，对“废物”要辩证看待，用起来是“宝”，处理起来不仅多花钱，还不能产生效益。如焦炉煤气中含50%～70%的氢气，可以回收利用；CO、SO2也可回收做原料。过去没有回收采用是因为技术水平低，现在已有成功经验，国外硫酸生产基本不用原矿了。因此，要优化能源利用方式，研究节能减排的技术路线图，对煤炭多联产予以支持，对“煤制油”进行综合评估。对新能源和可再生能源的开发利用，当前迫切要解决的是，提高太阳能、风能、地热、生物质能等开发利用的技术、装备水平，降低生产成本，积累经验再推广利用。对利用农作物生产液体燃料的项目，特别是用粮食生产乙醇要进一步研究。有专家研究发现，在粮食生产乙醇中消耗的能源与使用乙醇产生的能源几乎相等，从能量守恒角度看，从粮食到乙醇、用乙醇做汽油的转化，不仅没有增加能源供应，还要多排放废弃物，因而是无效的。对不科学的能源利用及相关活动，国家要进行限制。除应考虑人口与汽车争土地、考虑国家的粮食安全之外，我们也不能穷其地力，因为土地还要“留给子孙耕”，为我们后代的发展留下足够的资源和空间。

    4 建立健全资源定价机制和产权有偿使用制度

    我国之所以成为“世界工厂”，与土地、矿产资源、以及劳动力价格偏低密切相关，与生态环境成本没有内部化也有很大关系。一些地方热衷于发展高耗能的产业，就是因为价格没有真实反映资源的稀缺程度、供求关系和外部成本。能源资源价格不合理，在某种程度上还鼓励了奢侈型、浪费型的消费。

    因此，加快资源性产品价格改革，向市场参与者传递正确的信号十分迫切。针对目前供给压力大的资源(如石油、铁矿石等)，要增加供给的潜力，包括利用国外资源的潜力还不小，节约的潜力更大。通过技术创新发展替代品的潜力则不可限量。“资源约束”只是表象，背后的实质是“价格失效”，价格带来的增产、节约和创新功能还没有充分发挥出来。因此，发挥价格在节能降耗和资源优化配置中的基础性作用，十分重要。对于大宗资源性产品的长期交易，包括电煤价格联动、铁矿石交易等，应鼓励企业通过参股、联营、签订长期合约等方式，形成稳定的供求关系和定价公式；对不能或无法完全由市场决定价格的某些垄断性、基础性的资源，如水资源、土地等，要反映各方利益、及时灵活调整、透明度要高，减少价格扭曲。

    5 加强部门之间的协调，重视资源集成

    节能减排属于经济学上的负的外部性问题，需要政府管制加以解决。要使各级领导和管理者处理好当前利益与长期利益的关系、局部利益和全局利益的关系，兼顾经济社会发展与资源环境的协调。要进一步转变政府职能，由经济性管制向社会性管制转变。所谓经济性管制是指管投资、管项目、管企业，社会性管制主要是指管安全、能耗、环保和相关技术标准等。加强部门之间的协调，减少管理和政策的相互抵消效应，防止部门追求利益最大化，并由此产生的腐败问题。对环境污染应加强监督，防止“二次污染”。此外，应改变GDP等于发展、重化工就是工业化等片面认识，改进对政府经济社会发展实绩的考核，使政府在GDP指标之外更多关注社会和可持续发展目标。

    加强部门之间的协调，重视资源集成，集中力量办大事。加强组织体系和机构能力建设，做好统计、监测等基础性工作，保证国家政策措施的落实。在国务院成立节能减排领导机构，负责跨部门、跨地区任务协调、落实及检查、评价和考核之后，应尽快成立国家级执行机构，保证国家的政策措施得到执行。中远期看，迫切需要整合行政资源。强化节能减排的基础工作，还包括夯实统计工作、完善重点耗能排放企业和地区的监控网络建设等。（国务院发展研究中心 周宏春 来源:《中国科技成果》2007年第22期）