1　能源决策面临的障碍与问题

　　1.1　能源管理体制存在障碍

　　随着我国向市场经济转型，在能源管理体制方面逐渐显露出一些问题，如能源管理机构逐渐弱化、市场化竞争机制不够健全、各部门间统一协调能力减弱等。

　　1.1.1　能源管理机构亟待强化

　　在历届机构改革中，我国能源管理机构呈现逐渐弱化的趋势。1993年撤销了能源部，组建煤炭部、电力部；1998年撤销了煤炭部、电力部，组建了国家煤炭工业局、国家石油化学工业局；2001年国家煤炭工业局、国家石油化学工业局撤销。除了管理机构逐渐弱化之外，人员也在大幅度减少。以煤炭为例，2003年机构调整前，在国家宏观管理综合部门中，仅国家经贸委经济运行局内设有5人编制的煤炭处。

　　2003年初，与能源管理事务有关的部委有国家计委、国家经贸委、科技部、水利部、农业部等几大部委，国家电力公司、中国核电集团公司、中国神华集团、石油天然气总公司、石化集团公司等国家级能源公司执行着部分行业管理任务。在一定程度上具有政府管理职能。

　　2003年以前，我国能源宏观管理机构分散，缺乏权威的、国家级的、统一协调的能源管理机构。过于分散的能源管理模式，特别是缺少战略管理，难以适应能源和经济可持续发展的要求。这种现象在2003年机构改革后有所改善。

　　1.1.2　市场化竞争机制不够健全

　　我国正在向“微观运作靠市场、宏观调控靠政府”的管理模式转变，但经过改革和调整后，政府职责和市场作用的分工仍未完全到位。哪些工作应该由政府负责，哪些工作应该依靠市场；哪些是可以竞争的，哪些是属于政府决策范畴的，尚未形成系统概念，界线不清，由此导致了有时管了一些不该管的，而又忽略了该管的。

　　能源公司之间的市场化竞争氛围也尚处在形成之中。我国煤炭行业已形成竞争性的市场，但分散度很高，存在过度竞争的现象，市场亟待规范。石油、天然气、电力部门正处于从垄断到竞争的过渡期。石油、天然气市场主要由三大石油公司控制，业务范围主要按地域划分，不是纯粹的市场竞争关系。“厂网分开，竞价上网”的电力体制改革尚未形成，各发电公司和电网公司离公司化运作、商业化运营、法制化管理的目标还有较大距离。

　　在能源市场中价格机制也没能有效地发挥市场信号的作用。作为市场机制的核心，我国能源价格的形成机制仍需进一步调整。目前我国煤炭价格已实现市场化；石油虽基本与国际市场接轨，但仍是主导型的市场价格；天然气和电力价格主要是垄断价格。电力和天然气的垄断性价格致使经营成本过高，经营效率低下，挫伤了竞争价格给市场带来的效率性。

　　1.1.3　部门间的统一协调能力较弱

　　2003年以前，由于缺乏专门的能源综合管理部门，能源产业内部存在的垄断与竞争的巨大矛盾、能源利益分配不公平等问题难于协调整合，为能源产业结构调整、实现跨行业兼并重组带来了困难，不利于能源产业向集团化发展。2003年发生的“电煤之争”，虽然其的发生有其深刻的历史原因，但也暴露了宏观管理部门在长期协调煤电价格方面能力较弱的问题。

　　1.2　用于决策的基础能力建设欠缺

　　除了能源管理体制方面的问题以外，我国能源决策系统的基础能力也比较薄弱，主要表现为缺乏适应市场经济的能源规划方法论，能源统计信息也很不完整，能源信息交流渠道不够通畅等。

　　1.2.1　能源统计信息不完整

　　能源统计信息不完整是近年来我国能源管理体制弱化和分散化的必然后果。我国在上世纪80年代曾建立了从中央、地方、企业三位一体的能源管理、能源统计体系，随着我国从计划经济向市场经济转变以及政府机构改革等因素，原来的一套能源管理体系已不能有效地发挥作用，而新的能源管理、统计体系尚未建立起来，指标体系亦不完善。与80和90年代相比，我国能源信息、数据的可获得性大大减小，质量下降。目前，缺乏完整、真实的能源开发、加工、转换、分配、消费统计信息，已直接影响到我国能源规划和能源政策的研究与制定。

　　工业用能统计体系的发展历程是我国能源信息统计体系变化的缩影。80年代中国建立了重点工业、交通运输企业能源统计报表制度，重点工业企业必须定期向统计部门、节能管理机构和企业主管部门报送能源统计报表，最后由国家统计局汇总、处理和公布。电力、冶金、建材、化工等主要耗能行业还有本行业的能源统计系统。90年代以来，各部门的节能管理机构逐渐取消，各级统计部门也在很大程度上放弃了有关工业节能指标的统计和公布，仅有的统计信息也存在很多矛盾和冲突。当前，缺乏可靠的、可比较的工业、交通运输、商业、服务业、居民生活等能源消费统计信息，已成为推进全社会节能的重要障碍。

　　1.2.2　能源信息交流渠道不通畅

　　市场经济要求能源信息的交流依托市场进行。但是，目前尚缺市场化的信息传播手段和途径，这使得很多能源政策、标准、措施、技术信息不能很好地在政策制定者、企业、消费者之间交流，造成有些政策、措施、标准执行不力，企业缺乏能源技术信息，消费者难以在市场上获得所需信息。

　　1.2.3　缺乏适应市场经济要求的能源发展规划方法论

　　在过去的几十年里，政府在能源规划方面一般采用按照国民经济发展的趋势，定期制定能源生产与利用的年度计划或“五年”计划的方法。总的来看，上世纪80年代至90年代中后期，能源规划或能源政策基本上都是围绕如何解决能源供应短缺问题进行的，主要目标是扩大能源工业的供应能力。在规划能源的终端利用时，采取向下分配节能指标的办法，政府直接或间接地影响企业用能行为。在那个时期，能源规划侧重于如何保证能源供应，包括：如何合理规划能源基地的布局，如何采取最佳的煤炭运输渠道等。在由计划经济向市场经济转型后，急需成熟的、与国际接轨的有效方法论。

　　我国利用模型进行能源研究起步并不迟，然而，真正将模型用于决策并取得成功的例子还不多。

　　1.3　缺乏实施能源战略并适应市场经济的手段

　　在市场经济条件下，采用“行政命令”方式推动节能的做法已经行不通了，但又缺乏符合市场经济规律的促进节能的有效手段。

　　我国已经相继颁布了《电力法》、《煤炭法》、《节能法》等一系列法律法规，正在制定《可再生能源促进法》，但有些法律的执行结果和预期效果不甚一致，仍需进一步修订。此外，天然气领域、能源与环境等多个领域虽已有不少规定，但尚未以法律的形式将各方的责任、权利、义务固定下来。

　　我国能源法规的执法监督体系还尚未建立起来，在一定程度上存在“有法不依、违法不究、执法不严”的状况，大大削弱了能源立法的法律效应。

　　在市场经济中，除了要有法律、法规对市场进行规范以外，经济激励措施是市场经济最常用的方法，其中价格、税收、利率是市场经济的三大最主要“杠杆”。我国在运用三大“杠杆”方面尚缺乏能源价格补贴、税收减免、贷款优惠等多元化、系列化的经济激励政策。

　　2　政府能源决策水平正逐步提高

　　虽然前10年我国能源决策体系的发展遇到了一系列问题，但近一两年，政府的能源决策水平迅速提高，主要表现在能源可持续发展意识明显增强，能源管理的组织机构得到初步完善，政策制订者掌握了一套能源规划方法论等方面。

　　2.1　能源可持续发展意识明显增强

　　近些年来，可持续发展的概念在中国已达成共识，实施经济的可持续发展战略得到了政府的高度重视。

　　党的十六大报告明确提出：要使“经济发展和人口、资源、环境相协调”，走“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化路子”，而且要把“可持续发展放在十分突出的位置”。可持续发展已作为全面建设小康社会的四个奋斗目标之一列入了中国的社会经济发展目标。十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，新发展观的提出为中国能源实现可持续发展奠定了思想基础。

　　近年来，在制定的中国能源及主要用能行业的中长期规划中，对促进提高能源利用效率、开发可再生能源发展、能源清洁利用等方面逐渐重视，能源可持续发展的发展思路已得到初步体现。自编制“十五”计划起，可持续发展的观念已融入规划编制思路中，成为区别于以往五年计划的主要特征。已采纳了能源可持续发展思路的规划有：《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》、《国民经济和社会发展第十个五年计划能源重点专项规划》、《能源节约与资源综合利用“十五”规划》、《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》、《(2000―2015)中国新能源和可再生能源产业发展规划》、《中国洁净煤技术“九五”计划和2010年发展纲要》等。正在编制的“十一五”国民经济发展规划以及和能源相关的各专项规划，更是体现了“以人为本，全面、协调、可持续”的新发展观，进一步体现了可持续发展所要求的人与自然协调发展的思想。

　　2.2　组织机构得到初步完善

　　政府机构改革使得能源宏观决策的组织机构得到加强，为进一步提升政府的能源决策能力打下了良好的基础。

　　强化能源的宏观管理，为能源可持续发展提供了组织机构上的保障。在2003年的政府机构改革中，将宏观能源管理的职能全部归口国家发展和改革委员会。在国家发展和改革委员会增设了能源局和环境和资源综合利用司，实施能源的宏观综合管理。能源局在国家能源管理中处于核心地位，特别是在宏观战略决策上起着关键作用。能源局的成立突出了政府在信息服务、规划指导和政策制订等方面的职能，体现了从直接管理企业微观活动向宏观调控转变的大趋势；适当集中了能源管理职能，对于提高政府能源管理和服务的效率、保证能源政策协调统一，以及加快推进能源工业体制改革等具有重要意义。环境和资源综合利用司的设立，将原来国家计委和国家经贸委在节能领域的分工合二为一，理顺了节能的多个环节之间的关系，对推动全社会节能具有重要意义。

　　此外，新成立的国有资产管理委员会、国家电力管制委员会为市场经济条件下管理能源基础设施、监管电力市场提供了机制保障。

　　2.3　掌握了一套能源规划方法论

　　制定规划方面看，随着经济体制改革的逐步深入，我国能源规划的方法也在发生转变，对企业的直接管理逐步淡化，开始尝试通过价格杠杆和竞争机制调控能源的生产和消费，利用经济、财政、法律等手段引导企业提高能源效率、使用清洁能源。

　　从研究方法上看，供需预测方法逐渐被情景分析方法替代。预测只能给出单一条件下未来能源的发展前景，勾绘出被研究对象未来最可能发生的情况，很难定量地分析不同能源政策对未来能源前景的影响。情景分析方法可以描绘出不同政策条件下能源发展方向的差异，使决策者更好地把握不同政策的影响范围和影响力度。作为一种新方法，情景分析方法已被用于分析未来20年中国可持续发展的能源需求，探讨中国完成“十五”计划的目标以及实现中国经济三步走的发展空间，为能源管理决策提供了新思路。

　　3　未来能源发展面临的新挑战以及对能源决策的新要求

　　今后20年，中国的能源体系将面临需求大幅增长、能源安全和环境问题逐步凸现等新挑战，要求决策水平进一步适应新的形势的发展。

　　3.1　全面建设小康社会对能源管理提出的挑战

　　党的十六大提出了国内生产总值“翻两番”的奋斗目标。按人类发展历史的客观规律看，经济发展水平和人均能源消费量基本成正比关系，要实现全面建设小康社会的发展目标，保持能源消耗不增长是不可能的，只是增幅大小的问题。

　　研究表明，2020年我国一次能源需求量将介于23-36亿tee之间，最低的能源需求量也将是2000年能源消费量的两倍。其中，煤炭为21-32亿t，石油为4.5-6.5亿t，天然气为1453-1700亿In3，发电装机容量为8.7-11亿kW。2050年的一次能源需求估计又会在2020年的基础上翻一番左右。如此大的能源增量，不但能源管理的工作量将大大增加，而且政策上的小偏差将可能对不断扩大的能源增量带来极大的影响。宏观能源管理的有效与否将关系到小康社会的能源供需平衡、能源安全等问题。因此，只有更有力的能源管理机构才能成功地把握各种情况，迎接新的挑战。

　　3.2　能源安全的挑战更需要有效的能源管理

　　中国未来需要进口能源已成为共识。自从1993年中国成为石油净进口国以来，中国的石油进口量迅速增长。2002年我国进口石油0.7亿t，进口依赖程度为34％。据专家预测，2020年中国的石油消费将一半靠自给、一半靠进口；国际能源署(IEA)预测我国2030年对石油进口依赖程度将达到80％。

　　2002年，美国进口石油5亿多t，日本进口石油2亿t。如果说美国和日本能够在和平时期以雄厚的资金实力和其它手段吸引石油供应国、保证“石油”的注入的话，中国作为一个发展中国家，要提高在国际石油市场上的竞争能力，提高依赖国际资源的安全度，绝非易事。在新时期，如何处理好石油进口与国家安全的关系，已成为能源政策制定中的新课题。

　　3.3　有效的能源管理将减轻能源利用造成的环境压力

　　1998年我国酸雨覆盖面积已经超过国土面积的30％，酸雨沉降造成的经济损失约占GNP的2％。汽车尾气的污染在大城市中逐渐显现，部分大城市的大气污染类型已开始向汽车尾气型转变。

　　除了用能造成的污染以外，能源工业本身造成的环境问题也日益突出。目前我国煤矿塌陷面积已达40万ha.，年排放矿井水22亿m3、选煤废水4000万t、煤矸石约1.5亿t、甲烷约100亿rn3。电力行业脱硫进展缓慢，2002年火电二氧化硫排放约为666万t，与2001年相比非但没有减少，反而增加了2.46％。

　　预测表明，未来20年如不采取强力措施，我国燃煤的二氧化硫排放量将比目前增加30％-110％，小汽车的氮氧化物排放量将比目前增加近3倍。为了避免再走发达国家“先污染，后治理”的老路，我国必须走全新的能源、经济、环境协调发展之路。

　　4　提高能源决策水平的建议

　　4.1　制定可持续能源发展战略

　　要实现中国能源可持续发展，首先必须充分认识并强化节约能源、促进可再生能源利用在可持续发展战略中的重要地位和意义，以战略的高度、全局的视野把握节能和可再生能源利用的重要性，切实将节约能源和提高可再生能源在能源消费中的比重作为全面建设小康社会和实施可持续发展战略的重要组成部分。

　　在能源发展战略的制定和实施过程中，要将“以人为本，全面、协调、可持续”的新发展观落实到能源资源战略、能源安全战略、能源结构优化战略、节能优先战略以及设定全社会能源需求目标管理等战略思想中去，努力实现能源资源的合理利用、保障国家能源安全、满足社会经济发展对能源的需求、减轻生态和环境压力的社会发展目标。

　　4.2　建立促进能源可持续发展的政策体系

　　进一步强化能源宏观管理机构，从国家层面上实行权威的、统一的、综合性的能源宏观管理。健全和加强各级政府节能和可再生能源管理机构及职能，建立政府管理机构与相关政府部门之间的工作协调机制。

　　逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的节能和可再生能源管理体系、运行机制和综合政策体系，包括建立和完善可再生能源产业政策，采取政府政策鼓励和市场机制结合的方式，通过拉动可再生能源的市场需求，促进风力发电、生物质能发电和太阳能发电等可再生能源技术的产业化发展。建立和推广与市场经济相适应的节能和可再生能源新机制，例如：合同能源管理、综合资源规划和需求侧管理方法、节能认证和标识管理、企业节能自愿协议、公共效益基金、可再生能源最小份额制等。尽早出台基于市场机制的节能和可再生能源专项经济激励政策，例如：适时实施燃油税方案；制定节能产品鼓励目录，对生产和使用目录的产品和企业实行减免税政策；对采用先进、高效的节能设备，实行特别加速折旧政策；提高对节能、可再生能源投资项目的税收优惠水平，给予节能和可再生能源新产品生产企业税收优惠；国家政策性银行为节能和可再生能源项目提供贴息贷款，引导商业银行节能和可再生能源领域的投资行为。

　　此外，要重视对能源系统的经济性和效率指标进行综合考虑和动态评估，及时调整政策方向，以增强政策的执行效果。

　　4.3　完善能源法律法规体系，健全依法执政体系

　　尽快制定、修订和完善能源法律法规体系，提高依法执政的能力，用法律形式将能源资源保护、节约能源、鼓励可再生能源利用等有利于可持续发展的措施树立起来，维护能源投资者、经营者和使用者的权益，保障和促进能源工业发展。

　　进一步完善《节能法》配套法规，建立监督和执法机制，强化节能标准的制订、宣传和执行，制定和实施强制性能效标准和设计规范，推行能效标识制度，使节能法规真正具有法律效力和可操作性。尽快确立《可再生能源促进法》、《原子能法》，规定目标和义务，确定监督管理机制，促进可再生能源的产业化发展。修订、完善现行《电力法》、《煤炭法》及相关配套法规，充分体现电力市场不同利益主体，发电、输电和配电不同环节的责权利，促进电力建设和结构调整以及电力工业的协调发展。健全煤炭矿区环境保护的法律、法规，实施更加严格的环保政策，依法制止浪费资源的行为，提高资源回收率。尽快制定石油法、天然气法和管道设施保护法，规范石油天然气开采秩序、防止产业垄断、保护油田和基础设施的安全、保障石油储备和市场准入等。

　　4.4　加强政府机构间的协调，制定可持续发展的能源规划，保障和促进能源的可持续发展

　　政府机构间的信息交流和协调，是保证能源供需平衡的必要保证条件。面对未来能源需求和供应日益尖锐的矛盾，以及建设能源基础设施的规律，必须尽快制定适应可持续发展的能源发展规划，早规划、早动手，协调能源工业之间、能源与环保之间、国内资源和国际资源之间的关系，加快能源工业的发展进程，从能源供应角度尽可能保障国民经济翻两番的需要。

　　建立和完善煤炭勘探的投融资政策，鼓励外资按照煤炭开发建设规划，以多种方式参与煤炭勘探、开发，提高煤炭资源的勘探程度。建立和完善石油企业境外投资政策和管理制度，完善税收、融资、外汇管理等方面的政策，促进石油公司从事跨国经营，积极利用国外资源。制定有关天然气价格、税收、利用等方面的激励政策，鼓励多种渠道筹集天然气勘探、开发、基础设施和用气项目的建设投资。

　　节约能源、提高能源利用效率是实现能源可持续发展的重要组成部分，加强社会能源需求目标管理是实现节能的主要措施。为了制定好社会能源需求管理目标，必须在各级政府的发展规划上和财税、融资政策上加强政府宏观经济规划部门与财政部门、环保部门、金融机构等的协调，使各方积极参与，尽量达成共识。

　　4.5　建全能源统计指标体系，为政府决策提供科学依据

　　完善的能源统计是政府决策的基础和依据，也是政府决策能力的重要组成部分。为了解决我国能源统计体系薄弱的问题，要借鉴国际能源统计指标体系建立的经验，尽早组织研究适合我国国情的能源统计指标体系。依据《统计法》，建立重点用能企业能源统计指标上报制度，充分利用行业协会的管理职能，逐步完善能源统计上报渠道。