明确政府在可再生能源发展中的公共责任，为可再生能源创造与常规能源公平竞争的环境，着力破解可再生能源并网发电的诸多“瓶颈”——

　　2005年2月28日，第十届全国人大常委会第14次会议以高票正式通过了《中华人民共和国可再生能源法》，该法自2006年1月1日起实施。该法的通过，对促进可再生能源的开发利用、增加能源供应、改善能源结构、保障能源安全、保护环境、实现我国经济社会的可持续发展，具有十分重大的意义。本报特别约请全国人大环境与资源保护委员会法案室主任、中国政法大学博士研究生导师孙佑海对该法的立法背景、起草过程以及该法所确立的推进可再生能源开发利用的重要法律制度和措施等进行全面解读，以飨读者。

　　可再生能源立法：
　　保障能源安全的实际需求；
　　保护大气环境的迫切需要；
　　促进地区经济发展的有效途径
　　能源是国民经济和社会发展的重要基础，是人类生产和生活必需的基本物质保障。改革开放以来，随着经济规模的迅速扩大和人民生活水平的不断提高，我国的能源需求十分强劲。因此，有效保障能源持续稳定供应，防治能源利用带来的环境污染和生态破坏，是我国实现全面建设小康社会可持续发展目标的重要环节。
　　1980年以来，我国以能源消费翻一番支持了国内生产总值翻两番，能源利用效率有了显著提高。但总体来看，我国能源资源少、结构不合理、利用效率低和环境污染重等问题仍然非常突出。
　　加快可再生能源开发利用是实现可持续发展的一项重大举措。据国家发改委测算，在今后20～30年内，我国具备利用条件的小水电、风能、太阳能、生物质能等可再生能源资源量，预计每年可达到8亿吨标准煤，开发利用潜力巨大。与此同时，我国在风能、太阳能、生物质能等领域已经具备初步的商业化发展条件，国际合作前景广阔。
　　全国人大环境与资源保护委员会是《可再生能源法》的起草部门。制定这部法律主要基于以下考虑：
　　第一，是保障能源安全的实际需求。
　　从当前情况看，我国以小水电、风力发电、太阳能发电、生物质能气化等为代表的可再生能源利用量还不够大，2003年只有约5200万吨标准煤，仅占全国一次能源总消费量的3％。但是，从目前各地发展可再生能源的势头和国家制定的规划目标看，我国在2020年有可能将可再生能源的利用量提高到全国一次能源总消费量的10％。
　　另据国家发改委有关部门测算，在今后20～30年内，我国具备可利用条件的小水电、风能、太阳能、生物质能等可再生能源的开发利用潜力巨大。如果国家政策给予有力的支持，在今后的几十年，我国可再生能源事业还可以得到更大的发展，其利用量在全国一次能源总消费量中的比例还会进一步提高，真正成为继煤炭、石油、天然气之后重要的替代能源之一，为保障我国能源安全，支持经济社会的可持续发展，发挥重要的作用。
　　第二，是保护大气环境的迫切需要。
　　化石能源的消耗是大气污染物的主要来源，我国约90％的二氧化硫和氮氧化物、70％的烟尘排放来自于化石能源的生产和消费。二氧化硫、氮氧化物、烟尘等造成的酸雨、呼吸道疾病等已经严重威胁人体健康和经济发展。以煤为主的能源结构，同时也是温室气体大量排放的重要原因。由此可见，如果我国在2020年达到国家确定的可再生能源规划目标，将会产生巨大的环境效益，它所替代的化石能源将相当于每年减排二氧化硫约360万吨，减排二氧化碳约5亿吨。
　　第三，有利于改善农村和偏远地区的生产生活条件。
　　目前，我国8亿多农村居民的60％左右仍然主要依靠直接燃烧秸秆、薪柴等生物质提供生活用能，不仅造成严重的室内外环境污染，危害人体健康，还造成植被破坏，威胁生态环境。同时，全国还有约两万个村、约800多万农户、3000万人口没有电力供应，远离现代文明。因此，促进生物质能源的清洁、高效利用，解决偏远地区居民基本电力供应，不仅可以实现农村居民生活用能的优质化，还有助于减少林木砍伐，实现农村发展生产和改善环境的双重目标。
　　第四，是促进地区经济发展和创造更多就业机会的有效途径。
　　在世界范围内，快速发展的可再生能源产业已成为重要的经济增长领域。目前，国际上太阳能光伏发电、风力发电的年增长速度达30％以上。同时，开发利用可再生能源主要基于当地资源和人力物力，对促进当地经济发展和就业也具有重要作用。按照国家发展规划，预计到2020年我国可再生能源设备制造业的年产值约达到1000亿元，加上工程建设、运行管理和技术服务等，总计可增加就业岗位约200万个。
　　确立保障可再生能源利用法律制度：
　　总量目标制度；
　　并网发电和全额收购制度；
　　上网电价与费用分摊制度
　　此次全国人大常委会通过的《可再生能源法》在推进可再生能源开发利用方面确立了以下法律制度和措施：
　　1.发展可再生能源总量目标制度
　　规定能源生产和消费中可再生能源的总量目标，是促进可再生能源开发利用，营造可再生能源市场的有效措施。世界上有许多国家已经在相关法律中明确规定了可再生能源发展目标，为开辟可再生能源市场提供了重要的法律依据。我国有关部门也在相关领域进行了多年的跟踪研究，为逐步实施这一制度奠定了良好的基础。
　　为此，《可再生能源法》第七条规定：“国务院能源主管部门根据全国能源需求与可再生能源资源实际状况，制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，报国务院批准后执行，并予公布。”“国务院能源主管部门根据前款规定的总量目标和各省、自治区、直辖市经济发展与可再生能源资源实际状况，会同省、自治区、直辖市人民政府确定各行政区域可再生能源开发利用中长期目标，并予公布。”
　　该法第八条还规定了可再生能源开发利用规划的编制、审批和修改程序。在可再生能源开发利用比较先进的国家，通常都根据可再生能源发展目标，制定详细的、具有法律效力的规划，指导和规范可再生能源开发利用。从此次通过的《可再生能源法》的规定来看，也明确要根据可再生能源中长期目标编制有关可再生能源开发利用规划，先有目标，后有规划，从而明确了编制规划的主要目的是落实中长期目标，使规划成为总量目标制度的组成部分。
　　2.可再生能源并网发电和全额收购制度
　　可再生能源并网发电是促进可再生能源大规模商业化应用的主要措施之一，明确规定电网企业要全额收购依法取得行政许可或者报送备案的再生能源并网发电项目的上网电量，并提供上网服务，是世界各国的通行规定，是使可再生能源电力企业得以生存并逐步提高能源市场竞争力的重要措施。对居于垄断地位的电网企业明确规定法律义务，将有效解决我国现行可再生能源发电“上网难”的问题，为可再生能源电力更大规模的发展创造必要的前提条件。
　　为此，《可再生能源法》第十三条规定：“国家鼓励和支持可再生能源并网发电。”“建设可再生能源并网发电项目，应当依照法律和国务院的规定取得行政许可或者报送备案。”该法第十四条规定：“电网企业应当与依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内可再生能源并网发电项目的上网电量，并为可再生能源发电提供上网服务。”
　　3.可再生能源上网电价与费用分摊制度
　　合理的价格机制是引导可再生能源开发利用的关键，它为市场主体提供准确的信息，引导他们向可再生能源领域投资，有利于可再生能源开发利用的规模化和商业化。根据我国电价改革的实际情况和促进可再生能源开发利用的要求，并借鉴一些发达国家的成功经验，《可再生能源法》规定实行分类上网电价制度，即按照风力发电、太阳能发电、生物质能发电等不同的技术类型和成本水平，确定不同的上网电价。
　　按照定价原则，上网电价水平实际上是根据各地区平均发电成本加上合理的利润来确定的。这一价格机制将使可再生能源发电投资者获得相对稳定和合理的回报，引导他们向可再生能源发电领域投资，从而加快可再生能源开发利用的规模化和商业化。为此，《可再生能源法》第十九条规定：“可再生能源发电项目的上网电价，由国务院价格主管部门根据不同类型可再生能源发电的特点和不同地区的情况，按照有利于促进可再生能源开发利用和经济合理的原则确定，并根据可再生能源开发利用技术的发展适时调整。上网电价应当公布。”
　　总体来看，可再生能源上网电价要高出常规能源上网平均电价，其中的差额部分需要在销售电价中分摊。为此，《可再生能源法》第二十条规定：“电网企业依照本法第十九条确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，附加在销售电价中分摊。具体办法由国务院价格主管部门制定。”
　　由全体电力消费者分担可再生能源发电的额外费用是国际上通行的做法。据有关部门专家测算，按照我国可再生能源规划目标，单位销售电价附加的费用是很低的，社会完全可以承受。同时，随着科技进步和生产规模扩大，可再生能源发电成本会不断降低，在单位销售电价中附加的费用将逐步缩小。
　　4.财政税收鼓励措施
　　考虑到现阶段可再生能源开发利用的投资成本比较高，为加快技术开发和市场形成，尚需要国家给予必要的扶持。这也是国际上通行的做法。《可再生能源法》分别就设立可再生能源发展专项资金，为可再生能源开发利用项目提供财政贴息贷款，对列入可再生能源产业发展指导目录的项目提供税收优惠等扶持措施作了规定。
　　《可再生能源法》作为在全国适用的法律，为兼顾各地的不同情况，有些方面比较原则，其有效实施有赖于国务院及其有关部门适时出台配套的行政法规、行政规章、技术规范以及相应的发展规划。
　　随着《可再生能源法》的通过，国务院及其有关部门应当抓紧研究起草有关的配套法规、行政规章和技术规范，努力在2006年1月1日《可再生能源法》施行之日起发布施行。各地方也要根据本地的实际情况制定有关的地方性法规或者规章。
　　起草原则：
　　国家责任和全社会支持相结合；
　　政府引导和市场运作相结合；
　　当前需求和长远发展相结合
　　我国可再生能源的开发利用虽然已经取得一定进展，但发展速度和水平还远低于大多数发达国家，也落后于印度、巴西等发展中国家。其中主要问题是：对发展可再生能源的战略意义认识不足，缺乏具有法律效力的发展目标和规划；缺少必要的法律、法规，现行政策的连续性和稳定性较弱；研究开发能力不强，制造技术水平较低，尚未形成规模化的产业体系；开发利用成本相对较高，缺乏市场竞争力。
　　在这种情况下，要使我国可再生能源获得较大规模的商业化发展，就需要制定具有权威性的可再生能源发展目标和规划，依法明确各类主体在可再生能源开发利用中的权利和义务，制定有利于可再生能源发展的价格、投资、税收、财政等方面的政策和法律制度，以有效扩大可再生能源的市场需求，增强开发利用者的市场信心。
　　当前，我国制定《可再生能源法》具备诸多有利条件。我国在风能、太阳能、生物质能等领域已经具备一定的技术、产业基础以及初步的市场化发展条件。国务院以及有关部门为推动可再生能源的发展制定了一系列政策性文件，一些地方还制定了有关的政府规章，这些文件一方面支持了可再生能源事业的发展，同时也为制定《可再生能源法》奠定了良好的制度基础。在《可再生能源法》草案征求意见过程中，国务院及有关部门、地方人大和政府以及有关企业，尤其是农村和偏远地区的干部群众，对发展可再生能源和制定《可再生能源法》，给予了肯定和支持。因此，根据实际，运用法律手段推进可再生能源的开发利用，不仅是必要的，也是可行的。
　　《可再生能源法》的起草遵循了以下原则：
　　一是国家责任和全社会支持相结合。世界上许多国家均把开发利用可再生能源作为解决未来能源安全的重要战略途径。从发达国家的经验和我国的实践看，只有明确政府在可再生能源发展中的公共责任，并相应规定公众的有关义务，才能推动可再生能源的开发利用进入大规模的商业化阶段，使之能与常规能源开展竞争。
　　二是政府引导和市场运作相结合。在可再生能源发展现阶段，政府仍然是举足轻重的推动力量。政府推动可再生能源开发利用的主要职责是制定市场规则、规范市场运行、促进市场发展等，为可再生能源同常规能源竞争创造公平的市场环境，引导和激励各类经济主体积极参与到可再生能源的开发利用中来。
　　三是当前需求和长远发展相结合。开发利用可再生能源，一方面是解决部分地区特别是农村地区和偏远地区缺乏电力等现代能源的迫切需要，另一方面也是开发风力发电、生物质能发电、太阳能发电和生物液体燃料等新兴技术，促进技术进步和产业成长，改善我国能源结构，保障国家能源安全的长期要求。