孙佑海 国家环境咨询委员会委员、中国环境资源法研究会副会长、中国政法大学教授

编者按

全球气候变暖已是不争的事实。极端天气、冰川消融、海平面上升、生态系统改变……气候变化已经带来了难以估量的损失。

我国人口众多、气候条件复杂、生态环境脆弱,最易遭受气候变化的不利影响。目前,我国正处于全面建设小康社会的关键时期,同时也处于工业化、城镇化加快发展的重要阶段,发展经济和改善民生的任务十分繁重。如何形成法律约束应对气候变化,显得更为重要。近年来,我国十分重视应对气候变化工作,高度重视积极应对气候变化的相关立法。

在联合国气候变化大会哥本哈根会议即将召开之际,本报特邀请国家环境咨询委员会委员、中国环境资源法研究会副会长、中国政法大学教授孙佑海谈谈我国环境立法如何积极应对气候变化。

我国应对气候变化现有多少法律支持?

围绕节能减排和应对气候变化抓紧制定完善相关法律

保护环境和节约资源是我国的基本国策。我国《宪法》对保护环境有明确的规定。根据《宪法》制定的环境资源法律,是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。自我国改革开放以来,根据《宪法》,全国人大及其常委会已经制定了29部关于环境与资源保护的法律。同时,国务院及其有关部门还制定了与上述法律相配套的一系列行政法规和规章,各地区还根据当时当地的情况制定了地方法规共600余部。中国已经初步形成了一套比较完整的保护环境、节约资源和能源的法律制度体系。

最近5年来,国家立法机关和有关机构在应对气候变化方面开展了大量卓有成效的工作。

多部法律提供有力保障

近年来,国家立法机关和相关机构围绕节能减排和应对气候变化,加强了环境资源保护方面的法制建设。

2005年2月28日,经第十届全国人大常委会第十四次会议审议通过了《可再生能源法》,确立了政府推动和市场引导相结合的可再生能源发展体制,规定了包括总量目标、强制上网、优惠电价、费用分摊、专项资金等一系列重要法律制度和措施,对可再生能源的发展起到了积极的推动作用。

《可再生能源法》颁布实施后,2007年我国政府依据《可再生能源法》的要求发布了《中国可再生能源中长期发展规划》,正式提出了国家可再生能源发展的战略目标;同年颁布了《中国的能源状况和政策白皮书》,将可再生能源发展作为国家能源发展战略的重要组成部分。随着相关立法的不断完善,我国可再生能源发展迅速。

2007年10月28日,第十届全国人大常委会第三十次会议修改了《节约能源法》。修改后的《节约能源法》体现了市场调节与政府管理的有机结合,增强了法律的针对性和可操作性,通过完善法律力求从源头上控制能源消耗,遏制重大浪费能源的行为,推动产业结构的调整,促进国民经济向节能环保型发展。

修订后的《节约能源法》的颁布实施,有利于进一步提高全社会的节能减排意识,落实节能减排责任,加快形成节约环保型的生产方式和消费方式,为实现"十一五"和今后较长时期的节能减排目标提供了强有力的法律支持。

2007年,第十届全国人大常委会第三十次会议上审议通过的《城乡规划法》要求,制定和实施城乡规划,应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则,改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用,保护耕地等自然资源和历史文化遗产,防止污染和其他公害,并符合区域人口发展等需要。通过规范城乡规划的具体法律制度实现政府指导和调控中国城镇化健康发展,这对减少温室气体排放和应对气候变化起到积极作用。

立法保障节能减排和可持续发展

2008年8月29日,第十一届全国人大常委会第四次会议审议通过了《循环经济促进法》。这是一部关系节能减排和建设资源节约型、环境友好型社会以及生态文明社会的重要法律,为促进我国经济发展模式的转变提供了法律保障。

在《循环经济促进法》出台之前,全国人大常委会于2002年6月29日通过了《清洁生产促进法》。《清洁生产促进法》规定了国家发布清洁生产导向目录和实行强制回收的产品和包装物的目录,限期淘汰浪费资源和严重污染环境的生产技术、工艺、设备和产品以及要求企业实行清洁生产审核制度等内容,有力地促进了企业清洁生产,提高了资源利用效率,从源头上减少了污染物的产生和排放。

《循环经济促进法》出台后,我国将发展循环经济的主体从企业扩展到全社会,确立了循环经济发展规划制度、总量调控制度、循环经济评价指标体系和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、重点企业监督管理制度以及循环经济统计制度、标准体系和产品资源消耗标识制度等发展循环经济的基本管理制度,力图以尽可能小的资源消耗获取较大的经济社会和环境效益,实现可持续发展。

在《可再生能源法》、《节约能源法》、《城乡规划法》、《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》之外,与节能减排、应对气候变化密切相关的法律还有《大气污染防治法》、《森林法》、《草原法》等一系列法律。其中,《大气污染防治法》已经过两次修订。《大气污染防治法》规定了防治大气污染的监督管理制度,对大气环境质量未达标的地区实行排污总量控制制度和排污许可制度,为控制和减少温室气体的排放提供了直接的法律依据。《森林法》为推进植树造林、发展碳汇林业、增强森林碳汇功能提供了有力的法律保障。《草原法》对建设草原生态、增加草地碳汇提供了可靠的法律支持。

应对气候变化有哪些具体举措?

全国人大常委会制定决议应对挑战

在2009年3月的第十一届全国人民代表大会第二次会议上,周晓光等30名代表联名提出了"关于制定气候变化应对特别法的议案",全国人大环境与资源保护委员会在办理代表议案过程中,对这项议案进行了认真研究,认为应对气候变化问题,事关我国可持续发展,事关我国广大人民群众切身利益,事关我国发展的国际环境,这是一项极为重要的工作。

决议出台有什么意义?

为强化这项工作,全国人大常委会委员长会议同意制定《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》,并将决议草案作为单独议案列入第十一届全国人大常委会第十次会议议程。

为制定和审议好这个决议,2009年8月28日,第十一届全国人大常委会第十次会议专门听取了国家发改委副主任解振华代表国务院所作的关于应对气候变化工作情况的报告。

会议充分肯定国务院在应对气候变化方面做出的不懈努力和取得的显著成效,同意报告提出的今后工作安排,并审议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》(以下简称《决议》)。这个《决议》是我国在应对气候变化问题上具有里程碑意义的重要决议,在国际社会产生了积极的反响。

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