摘  要：基于实地调研，本文指出我国城市节能减排工作还面临着一系列制度性障碍：城市存量部分和增量部分之间不一致，无法同步进行；相关政策不配套、不衔接，体制不顺，使节能减排的示范工程无法推广；节能减排缺乏长期规划，能源统计和计量等基础性工作薄弱；国家面临的经济形势和相应的宏观经济政策影响节能减排工作的推进。作者提出，在城市规划中要适度反“功能区”的传统；要在观念上创新，摒弃现代经济学的一些似是而非的认识；国家实施的宏观经济政策应该与节能减排政策相互支持，在保增长和促进节能减排的基础上，实现结构的调整和优化。

　　关键词：节能减排，制度性障碍，城市规划，观念创新

　　伴随着资源和能源的约束以及全球气候变化的压力，也由于社会进步和认识水平的提高，城市的节能减排工作和推进低碳生活，越来越受到各级政府和广大居民的重视。

　　一、城市节能减排工作推进中存在的问题

　　第一，城市存量部分和增量部分之间不一致，无法同步推进节能减排工作。

　　在城市节能减排工作中，首先面临的是城市存量部分（原有的部分）和增量部分（新建部分）之间不一致，无法同步推进的问题。其具体表现：

　　一是在城区的新建筑物通常都按照节能减排的要求，充分考虑选用节能建筑材料和能源效率的提高，充分利用太阳能，而旧建筑物在设计和建筑之时，没有按照节能减排要求和标准设计，而要进行改造和重新设计则要付出很高的成本，进而形成新的浪费。

　　二是城市新城区通常按照新的建设标准，符合节能减排要求，而旧城区则缺乏这种标准。不仅如此，一些旧城区还有许多有历史价值的遗迹，还需要处理好保护与改造的关系。旧城区还有一个显著特点，就是与老建筑相对应的老年人居多。这就使新城区和旧城区在推进节能减排方面存在显著差别。

　　曾获得过“中国人居环境范例奖”的武汉市江岸区百步亭社区，被称为“绿色社区、安全港湾、温馨家园”。作为武汉市最大的普通居民社区（现已入住近10万人），百步亭社区居民向全市家庭发出倡议——每个人都从身边做起，做好“家庭节能六件事”：使用节水型洁具、使用节能型电器、使用无磷洗衣粉、购物重拎布袋子、过度包装要拒绝、注意一水多用，还应积极参与社区垃圾、废弃物的分类和回收。由于社区各个方面都是全新的设施，节能减排工作推进起来比较容易，受到了广大住户的热烈响应。而在杨子社区，由于都是老建筑，虽然也采取了一系列措施，但节能减排工作的推进却举步维艰。由于社区内住户多为老年人，他们“搞不清”（不能理解）许多节能措施，影响了节能减排工作的成效。

　　同时，江岸区是武汉市历史文化积累最为深厚、近代历史建筑和传统住区风貌保存最为完整集中的老城区，这里集英、法、德、美、日等五国“前租界”建筑遗址于一区，拥有丰富的历史住区环境和文化遗产资源。但随着近百年老龄化历程，产生了严重的旧城住区衰退问题：旧住区传统经济和社会基础损耗严重；旧住房大多严重老化且居住环境劣化；历史建筑及传统住区风貌在旧城改造中拆毁或丧失；地价上涨使旧住区更新改造日益困难；旧城居民收入下降并成为产生“弱势群体”的潜在根源。在这样的背景下，如何提升旧城居民生活质量，如何在保护有浓厚旧城地方特色民俗文化环境的同时，对经营性污水、废气和垃圾排放进行环境达标治理，实现节能减排，都具有很大的挑战性。

　　同样的例子，在北京笔者曾参与的昌平新城建设规划，从规划设计开始就十分注意节能减排，注重节约土地、节水和节约能源等。新城规划用地面积220平方千米，包括昌平、沙河两个组团。东部新区是昌平组团中的三个片区之一，位于老城区东侧，与老城区一水相隔，规划集中建设用地65平方千米，城镇人口规模控制为60万人。由于东部新区处于规划建设初期，在政府节能减排方针和各项政策的指导下，能够保证自上而下地推进节能减排工作。由于能源科技是昌平区的龙头产业，其发展为实现节能减排提供了先天的技术优势。以昌平区建设能源科技产业基地的构想和实施规划为基础，以东区新城和沙河组团的建设为契机，通过推进产一学一研一用一体化，其目标是使昌平成为：国家能源科技产业发展示范区、辐射全国的能源科技发源地、能源技术交易中心、能源科技产业化基地、能源科技人才培养基地、国家节能减排的示范区。

　　相反，在旧城区却无法对这种系统进行彻底改造和按照新理念重朔，使节能减排工作推进迟缓。

　　第二，政府节能减排的示范工程与国家相关政策不配套、不衔接，使示范工程不能起到示范作用。

　　为了推进节能减排工作，政府推出了一系列具有实验和示范意义的工程，对于人们了解和学习节能减排和低碳生活起了重要作用。但是，这些示范项目和工程在推广起来却遇到了许多障碍。

　　按照相关规定，城市公共建设项目需要城建部门、发展和改革部门、财政部门等审批以后才能建设，在既定的制度框架内，通过政府采购而选取造价最低的材料。而问题在于，最节能环保的项目可能在经济上并非最节省的（技术上的可行性与经济上的可行性不一致），这就有可能与政府采购的相关原则相违背，使得许多节能环保的好项目不能得到立项，在实践中不能得到推广与应用，也使一些示范工程虽然建起来了，但就只能是停留在“形象工程”的层面上。这里的问题在于城市公共建设项目投资中存在两部分成本，即：

　　总成本（TC）＝建设成本（FC）＋运行成本（VC）。

　　对于建设成本而言，它是一次性投入而可以使用许多年的，随着其寿命的延长，分摊到每个年份的平均成本具有递减的倾向，使用年限越长则平均成本越低；对于运行成本来说，则是与时俱增的，就是说，每一个年份都会有成本的发生，而且随着运行年限的增加，改造、修缮等使运行的边际成本具有递增的倾向。为此，问题的性质就在于把建设成本和运行成本之和（FC＋VC）或总的平均成本（AC）降到最低（如图1所示），而不仅仅是建设成本的最低。

　　图1中分别表现了两种建设投资。对于第一种投资，建设成本低（FC1），但运行成本高（VC1）；对于第二种投资，建设成本高（FC2），而运行成本低（VC2）。两种投资相比较，总的平均成本AC2＜AC1。显然，第二种建设投资方式更适合于节约的原则，但现行的政策和管理体制却往往鼓励第一种建设投资方式。

　　与此相关的是所谓“节能不节钱”的问题。许多措施的采用，明显可以节约能源，但是要采取这些措施还需要一些相关配套设施和技术，还需要花一笔钱，一些居民感到“节能”了，但没有“节钱”，整体花费增加了。究其原因，主要是由于“节能”和“节钱”不属于一个主体，两者没有统一起来。“节能”是全社会的节约，“节钱”却只是个人和家庭的节约。前者是对社会的贡献，表明了一种社会义务和责任；后者却是实际支出的增加，这对于个人和家庭来说却是实实在在的。正因为两者的不统一，基于利益关系，使节能减排工作推进起来存在困难。

　　第三，在城市节能减排工作的推进中，还面临着管理体制不顺的问题。

　　在现行的城市管理和运行体制下，当城市政府和社区推进某种节能减排措施时，往往不能绕开驻区的单位和企业。

　　首先，由于中国社会主义市场经济体制的特殊性，使国有企业在经济活动中居于重要地位，而这些国有企业都有行政级别，有些企业的行政级别甚至高于地方政府，这种情形在我国俯拾皆是。譬如，天津市大港油田公司的行政级别高于所在区政府的级别、大庆油田公司的级别高于大庆市政府的级别、新疆油田公司的行政级别高于克拉玛依市的行政级别、河北兴隆矿务局行政级别高于所在地承德市鹰手营子矿区政府的级别等。由于国有企业隶属于“条条”（纵向）管理，而地方政府的管理属于“块块”（横向）管理，这就使政府和社区在推进节能减排工作时，必须进行协调，有时协调成本颇高，致使很好的节能减排措施往往因协调不够而搁浅。