以市场机制为手段，加快城市环境建设

　　 城市环境建设是城市基础设施建设一个重要组成部分。一个城市环境的优劣在很大程度上取决于城市环境基础设施是否完善。随着城市人口增长和规模扩大，城市居民的生活污水和垃圾产生量在不断增加，业已成为城市环境恶化的一个重要根源。加快建设城市生活污水处理厂和垃圾处置厂，完善城市污水和垃圾的收集系统，是改善城市环境的一项重要措施。近年来，我国在城市环境基础设施建设的投资有了很大的提高，特别是从1998年开始，政府实行了发行国债、兴建公共工程以带动内需的经济政策，新增国债2000亿元，一年就拿出456亿元用于城市环境基础设施建设，这一投资规模相当于过去5年的投资总和。这项措施有力地推动了城市环境建设，使城市污水处理率由1995年的19.6％提高到目前的31.9％，垃圾无害化处理率由43.7％提高到61.8％。但是，与城市发展速度相比，与发达国家的城市相比，我国城市环境基础设施建设还远不适应。美国平均每1万人就拥有一座污水处理厂，欧洲许多国家平均每5000－8000人拥有一座污水处理厂，而在我国的城镇人口中，平均每150万人才拥有一座污水处理厂。由此可见，我国城市环境基础设施建设还严重滞后。其原因何在呢？我认为，主要是因为这些建设的投资渠道比较单一，大部分是靠政府举债、银行贷款所建，而且建成后也是由政府运营，使政府背上了沉重的财政负担。当然，在市场经济条件下，政府提供这类公共物品是理所当然的。但是，仅仅依靠一条腿走路，势必步伐缓慢，难以满足城市发展的需要，也与实施可持续发展战略的要求不相适应。因此，当务之急是要实行机制创新，用更加灵活的市场手段来推进城市环境建设的步伐。

　　综合各地的经验，可以考虑有这样几种模式：

　　官建民营。现在，许多城市的污水处理厂和垃圾处置场都是由政府建设、政府运营，由于开征的污水和垃圾处理费过低，政府每年需提供大量的资金来偿还贷款、补贴运营费用。这样，政府就难以有足够的财力再来兴建新的环境基础设施。针对这种情况，应考虑参照其它基础设施的运营模式，如兴建高速公路、桥梁的经验，由政府兴建、企业运营。政府可以将建好的污水处理厂或垃圾处置场作价卖给企业，由企业独立经营；也可以以参股的方式参与企业经营。这样做的好处是，政府可以源源不断地得到新的资金，以“滚雪球”方式兴建新的环境基础设施，形成一个良性循环。当然，这一模式能否行得通，企业是否有积极性，关键取决于城市污水处理费和垃圾处置费能否按合同规定及时偿付。初期可实行政府补贴与居民付费双轨制，最终向居民足额征收，使运营的企业能够有利可图。

　　民办官督。这种模式也就是通常所说的BOT模式，它是20世纪80年代以来国际上出现的一种新的项目融资模式，其含义是“建设－运营－移交”，政府通过出让建设项目一定的经营权、收益权，来吸收民间资本投资建设，而项目的投资者在规定的经营期限结束后，将该项目的产权和经营权无偿地移交当地政府。现在，北京市的一些污水处理厂已经按这一模式，交由桑德、金源等环保民营企业投资建设，并由这些企业在规定的期限内自主运营。这样做的好处是，政府不花钱，把想办的事办了，而投资者又得到了一个收益稳定的投资机会，通过向排污者收取污水处理费来维持运营和收回成本，并获取一定的利润。尽管与其它项目相比，城市基础设施的投资回报率较低，回收周期长，但由于其风险小，收益稳定，对投资者来说还是很有吸引力的。当然，在这种模式中，政府并非“甩手掌柜”，一概不管，它必须对企业的建设和运营进行监督，以确保其工程质量和处理后的污水达标排放。

　　分散处理。现在，城市生活污水大部分采取集中处理的方式。这样做，有其一定的合理性，即规模处理可以达到规模效益，也便于统一管理和监督。但是，凡事有利即有弊，集中处理需要大规模地兴建城市污水管网，其建设成本时常占污水处理设施成本的一半以上，而且对北方城市来说，这种处理方式也不利于处理后的中水回用。因此，在城市环境基础设施建设上，可以采取集中和分散相结合的方式。对于已建城市管网的区域，可以采用集中处理的方式；对于新建的小区或边远地区，则可采用分散处理的方式，通过建设小型的污水处理厂，就地就近解决，同时，其建设和运营费用可以由小区开发商投资，并最终计入小区建设成本，由消费者负担。这样做，既体现了“污染者负担”的原则，由政府集中投资变成消费者分散投资，拓宽了投资渠道，并可降低建设成本，同时，还可有效利用处理后的中水，用于小区绿化或邻近地区绿化，这是使北方缺水城市绿起来的一条积极可行之路。

　　合股建设。在城市工业园区，特别是乡镇企业集中的小城镇工业区内，许多企业排放的工业废水相同，或者相近，如一些印染厂、酿造厂，其处理的工艺也基本相同。针对这种情况，一些相近的企业采取了合股投资建设污水处理厂的方式，其投资规模和所占股份，则由其所需处理的废水排放量来决定。这种模式改变了过去那种一家一户的点源治理，采取了相对集中的处理方式，因企业之间距离较近，所需铺设的管道有限，因此这种处理方式还是比较经济的。同样，在东南沿海的小城镇中，每天产生的生活垃圾数量不多，但成分相近，如各自填埋处置，势必占用大量土地；如分散焚烧，则会增加建设和运行费用。因此，不妨参照乡镇企业废水处理的这种模式，由相邻的城镇合股投资建设垃圾填埋场，或焚烧厂，或垃圾回收利用企业。这样做的好处是，一是节省土地，二是节省投资，三是有利于垃圾的综合利用。
总之，在城市环境基础设施建设和运营方面，一定要打破过去那种由政府大包大揽的做法，实行机制创新，拓宽投资渠道，利用市场经济手段，采取多样化的经营方式，以此来推动城市环境建设的步伐。

　　以可持续发展为原则，确保小城镇健康发展

　　 当前在小城镇建设当中存在一些突出的环境和资源问题，如土地利用不合理、环境污染严重等，这些问题对小城镇发展已经产生了明显的制约作用。环境和资源问题是小城镇建设中的隐性赤字，如不消除，势必影响小城镇的健康发展。因此，各级政府必须高度重视小城镇可持续发展战略问题，把小城镇的环保工作与大城市的环保工作放在同等重要的位置，进一步抓紧抓好。

　　一是坚持可持续发展战略，制定和完善小城镇建设和环境规划。坚持经济社会的可持续发展，力争经济、社会和环境效益的三统一，应成为加强小城镇建设的思想理论依据。通过对土地、水、森林、矿产资源等自然生态环境状况以及资源开发利用、环境污染、生态破坏等有关情况的调查，作出环境现状评价，并针对小城镇经济社会发展的前景，进行环境预测，为小城镇建设规划决策提供科学依据。在制定小城镇建设规划时，必须进行环境影响评价和必要的环境风险评估，通过科学的评价、预测，提出建设中的环境保护对策措施。小城镇建设要合理布局，科学规划，体现特色，规模适度，注重实效。小城镇建设规划要科学确定小城镇的性质、规模和发展方向，明确功能分区，统筹布置好各项建设。并同时做好环境规划，区域发展规划、土地利用总体规划、交通规划等，充分考虑道路、排水、环保等公用设施的配套建设。

　　二是加大科技投入，优化小城镇的产业结构。集聚在小城镇的乡镇企业，大部分产业结构不合理，过分依赖资源开发，技术水平低，这是一些小城镇经济发展缓慢、环境问题突出的重要原因。要实现环境与经济“双赢”，必须加大产业结构调整力度，依靠技术进步，改造传统产业，结合技术改造防治污染。通过严把环境影响评价关，防止出现大城市中高消耗、重污染企业借小城镇建设的机会大规模向小城镇转移，避免出现“工业集中、人口集中、污染集中”等问题。在有条件的地区，积极引进培育高新技术产业，建立起“低消耗、低污染、高效益”的产业结构和产品结构，发展“无公害、少污染”企业，推行清洁生产，通过优化产业结构来降低污染物排放量。

　　三是抓住小城镇发展契机，调整好乡镇企业布局。应当看到，加快建设小城镇为乡镇企业污染的集中控制提供了良好机遇。因为城镇化的过程就是工业现代化的过程，乡镇企业体系将面临一个较大的结构调整，这为小城镇工业开发区的建设和发展创造了条件。据此，我们要抓住小城镇发展契机，逐步把乡镇企业移向城镇工业开发区，并把化工、轻工、纺织、建材等对环境有影响的企业，按照不同类型划分不同的区域，做到集中办，统一管，以改变目前乡镇企业分布过散、“满天星斗”的状况，使其污染物的排放能够集中控制和治理，以改善小城镇的环境状况。

　　四是加强环境基础设施建设，创立各具特色的生态型城镇。小城镇环境基础设施落后，特别是对污水和垃圾的处理水平低，这是小城镇环境恶化的又一重要根源。因此，要把小城镇环境基础设施建设摆上议事日程。在环境建设中，要广辟投融资渠道，建立城镇环境建设投融资新机制，形成投资主体多元化，以加快完善小城镇环境基础设施。同时，要进一步加强小城镇的绿化、美好工作，依据小城镇的生态环境特点，建设形式多样、各具特色的生态型城镇。