三、牧区人口转移或城市化应主要依靠市场机制来推进

 
　　人口迁移可以在两个完全不同的机制下进行：一是在政府的计划安排下进行“移民”。 二是依靠市场机制的作用引导落后地区的农牧民向发达地区或城市流动。

从我国实践来看，政府组织的“移民”具体包括两种移法，（1）政府象转移三峡库区移民那样转移西部牧区的牧民；（2）政府出面（或组织农牧民）建立小城镇来实现农牧业人口向小城镇的转移。很显然，由政府出面组织象三峡移民那样的西部人口大转移是不切实际的或难以进行的；至于政府通过行政规划的方式来发展“小城镇”进而实现人口的转移，虽然愿望非常美好，但实际执行效果却不是十分理想。由于城镇建设与繁荣的前提是工业化的发展，没有制造业和服务业的发展，小城镇建设必然会陷入“有城无市”或城镇“人气不足”窘境之中。一段时期以来，我国一些地方所出现的已进入小城镇的农民又返回农村的现象明显表明，进入“人为造就出来的小城镇”的农民若不能享受到现代工业化所带来的较为稳定的就业、收入、社会保障、舒适的生活方式等等方面的“实际收益或好处”，那么，他们是不可能安心于小城镇生活的。鉴于此，我们认为，实现我国西部地区农牧民的“空间转移”应主要市场机制来进行，而不能主要依靠政府的行政力量。当然，让市场机制在人口迁移过程中发挥积极作用，并不表示政府在人口迁移上的完全“不作为”，以市场的力量来转移人口要求政府在推进城市化和人口流动等问题上应该贯彻执行“有所为有所不为”的方针。具体说来，政府的主要精力是不应该放在动员或组织农牧民“建造小城镇”上，而应该放在改革目前农牧民进“城”所客观存在的“门槛”限制问题上（如消除户籍管制等）。

不过，消除过高的进城门槛、让农牧民自主选择迁移方向或目标，会使一些人产生不安与顾虑，其中，最大的担忧是农牧民将因此大量涌向城市，从而造成城市交通的拥挤、就业的紧张、社会治安的混乱、城市环境的恶化等一系列所谓的“城市病”问题。诚然，农牧民进城是会在一定程度上引发上述诸多“城市病”，但是我们认为，不允许农牧民进城所导致的我国工业化与城市化不均衡发展（或城市化滞后）所引起的种种“农村病”问题则更为严重。笔者在“慎对广义小城镇”和“不允许农民进城的负效应不容忽视”等文中，将只允许农民进入“小城镇”而不允许农民进入“现代城市”所带来的“农村病”问题归纳为五大方面，这五个方面是，（1）在行政手段推动下加速进行的小城镇（尤其是乡村集镇）建设，使我国的土地资源出现了严重的粗放式利用；（2）小城镇建设所带来的环境污染甚至生态破坏问题极为严重；（3）从我国产业结构调整来说，仅依赖小城镇的发展而没有现代城市供给的增加和城市规模的扩张，既不可能促进第三产业发展，也不可能使城市的规模经济效应或聚集效应得到充分发挥与体现；（4）小城镇建设在扩大国内最终需求、拉动我国经济增长上没有明显的效果；（5）小城镇为主的城市化模式，对于农民改变其传统的行为方式、实现其个人角色转换乃至个人现代化等是极其不利的。

其实，农民进城后所可能造成的“城市病”问题，从根本上讲只是一个管理上的问题、技术上的问题和发展中的问题。只要我们的城市政府：第一，切实通过深化自身机构改革和体制改革来提高政府的运营效率；第二，将工作重心由现在的“管理国有企业”转移到“管理城市”方面来，那么，所谓的“城市病”问题是完全可以解决的。从发达国家的经验来看，众多人口超百万的现代化大都市在政府和市场的双重有效管理下，不是都没有出现灾难性后果吗？甚至连规模不经济现象也没有出现；而我国的一些特大城市不是也没有出现规模负效应问题吗？王小鲁、夏小林对城市的规模收益与外部成本的计量模型分析表明，城市的经济效益随着城市规模的扩大而明显上升，在150万－200万人之间，城市的净收益规模达到最大。因此，以为降低农牧民进入中小城市的门槛后就必然会造成灾难性的“城市病”和规模不经济等问题是没有依据的。（至于一些发展中国家在城市化过程中所出现的城市病问题，我们认为，关键原因在于这些国家的城市政府管理不力或者说官僚主义严重与城市管理效率低下等方面，而不在于放松人口进城限制本身上。）

总之，减少西部牧区人口的重要途径在于加速我国西部地区的城市化进程，而推进城市化，迫切需要政府深化我国的户籍制度、行政体制、土地制度以及城市社会保障制度等方面的改革。我们应该降低农民进城的门槛，允许落后地区的人口在市场机制的引导下向发达地区或大中小各类城市转移，毕竟人口迁移是人类社会经济发展的必然趋势和要求；是缩小我国地区经济发展差距、维护广大西部地区生态平衡的有效途径。

由西部草原沙化和人口迁移问题我们不由得联想到我国的西部大开发问题。目前，西部地区对“西部大开发”有着极大的热情，然而我们发现，相当多的地方将“开发重点”放在资金和项目的引进上或放在中央政府的优惠投资政策上。实际上，西部地区恶劣的自然环境本身决定了西部地区的投资成本将是非常高昂的，其效益也将比东部地区差得多。按投资的经济效益以及人类社会与大自然的和谐协调发展等方面来考虑，我们认为，西部大开发的重点绝不能简单地放在加大对西部地区的“投资”力度上，而应该放在加大“制度创新”力度上。具体说，西部地区应该通过实施“一增一减”的政策措施来加快本地区的经济发展。所谓“增”是指要增加西部地区的各项制度变革和观念创新。实证分析表明，一个地区的经济发展固然受该地区的自然环境状况所制约，但从根本上讲，制度安排与观念意识方面的差异才是关键与根本。从西部地区的发展现状来看，加快私营经济的发展应成为西部地区经济大开发的重点，政府应通过加大自身体制改革、推动市场化进程等方面来努力降低私营企业主从事经济活动的交易费用；通过完善社会保障制度来推进国有企业产权制度改革。所谓“减”是指要减少西部一些地区的人口数量，特别要减少牧区的人口数量。可以预料，在维持现有土地制度和不减少（或不转移）西部草原地区人口的情况下，基于生存、发展以及东西部地区竞争等方面的压力，西部地区自然资源的大规模开发甚至粗放式利用必然难以彻底避免。而一旦西部经济发展的重点仍放在自然资源的开发与利用上，那么我国的生态环境恶化问题必将会有进一步的“发展与深化”。

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