生态自我修复是加快水土流失防治步伐的好路子
关于水土保持生态修复的调研报告
　

    为总结各地开展生态修复试点的经验，进一步推进水土保持生态修复工作，去年下半年，水利部水土保持司会同国务院政策研究室、水利部水土保持监测中心、水利部发展研究中心等组成联合调研组，先后赴陕西、内蒙、山西、江西、福建、贵州、四川、湖北等１０个省（区）调研，到了１８个地（市）、３３个县和５４个镇，开了３８次座谈会，深入田间地头走访农民群众。最后形成了"生态自我修复是加快水土流失防治步伐的好路子--关于水土保持生态修复的调研报告"，从调查情况可以看出，水利部党组提出的依靠生态自我修复能力，加快水土流失防治步伐的思想是非常正确的，群众真心支持拥护，以我国生态环境的恢复与改善意义重大。

    为推进我国水土保持生态建设，2000年水利部党组根据国民经济和社会发展的新要求，提出充分发挥大自然的力量，依靠生态自我修复能力，加快水土流失防治步伐的工作思路，并围绕这一思路采取了一系列对策和措施，各地进行了积极的探索和实践。两年来各地开展生态修复的情况效果如何，基层干部群众反映怎样，还存在哪些问题，下一步应该如何扎实推进这项工作。为此，我司会同国务院政策研究室、部水土保持监测中心、部发展研究中心等组成的联合调研组，于去年下半年对陕西、内蒙、山西、江西、福建、贵州、四川、湖北、广东、辽宁等省（区）作了调查，先后到了18个地（市）、33个县和54个乡镇，召开了38次座谈会，并多次深入田间地头走访农民群众，基本掌握了生态修复开展情况。耳闻目睹的大量事实，使我们得出这样的结论：水利部党组提出的依靠生态自我修复能力，加快水土流失防治步伐的思路是非常正确的，体现了人与自然和谐相处的理念，对于我国生态环境的恢复与改善意义重大。不仅在雨水丰沛的南方地区是可行的，而且在干旱少雨的北方地区也是成功的。

    一、生态修复进展情况

    两年来，各地在水土保持生态修复上不断提高认识，积极探索，采取得力措施，总的来看取得了重大进展。主要体现在以下三个方面：

    （一）各方面认识普遍提高
    在与基层干部群众的座谈中，我们真切地感受到，人与自然和谐共处的理念、依靠生态自我修复的思路已得到社会各界的逐步认同。各级政府对封育保护、依靠生态自我修复非常重视，把其纳入了生态建设工作的重要内容，作为实现经济社会可持续发展的战略措施，一些地方把生态自我修复确立为当地经济发展的指导思想，纳入经济社会发展总体规划。陕西靖边县一位参与了40年生态建设的农村干部，颇为感慨地说："与吴旗相比，吴旗造林没我们多，可是人家封禁保护比我们力度大，靠自然恢复了植被，效果比我们好。" 大多数农牧民在政府的大力宣传和积极引导下，逐渐接受了这一新生事物，认为生态自我修复是一项让土地休养生息的好办法，是实现生存发展的正确选择，参与封禁治理的积极性很高。陕北农民给"信天游"填了新歌词："山坡上栽树崖畔畔上青，羊羔羔养在家门中；草棵棵赛过粮苗苗，禁牧带来好光景。"这些都是对封山禁牧、生态自我修复发自肺腑的赞誉。一些专家、学者还从理论角度对其进行了深入研究，认为生态修复符合生态演替的基本规律，是我国改善生态环境的根本途径和最有效、最经济、最科学的选择。两院院士石元春先生充分肯定了生态修复的做法，并表示"生态建设既要人为治理，更要重视生态的自我修复能力，后者更为快捷有效，也最省钱。"

    （二）工程实施进展迅速
    两年来，各地认真贯彻中央精神和部党组新的水保生态建设思路，在封禁治理方面纷纷亮出大手笔，生态修复取得可喜进展，原来的"星星之火"现已成为"燎原之势"。到目前为止，陕西省榆林、延安所属的25个县（市、区）现已全部实现了封禁；内蒙古围封、休牧、轮牧、禁牧草场面积达到1.56亿亩，占可利用草场面积的16.35%；山西省政府出台了《关于在水土流失防治区实行封禁治理的决定》，对所有重点治理区全面实施封禁。最近，青海省做出了"三封两禁"的决定，陕西、宁夏和河北等省区也做出了全境禁牧的决定，各地封禁力度进一步加大。调查中我们了解到，目前除国家开展的128个生态修复试点县和"三江"源区预防保护工程外，各省（区、市）也开展了一批地方生态修复试点工程，全国累计实施封育保护面积达到60万km2。据初步统计，2002年全国完成水土流失防治面积16万km2，是以往年度防治速度的近3倍，其中封育保护面积10万km2以上，接近人工治理速度的2倍。

    （三）技术路线日趋成熟
    两年来，各地在生态修复中扎实工作，大胆实践，初步探索出了一整套既符合自然规律和经济规律，又切实可行的生态修复推进路线和方法。主要包括：陕西省提出的"大封禁、小治理"，山西省总结出的"小开发、大保护、以小促大"，内蒙古乌兰察布盟探索出的"进一退二还三"，江西、福建等省实施的封禁治理、"以电代柴、以气代柴"等等。这些经验和做法，均抓住了当地生态建设中存在的主要矛盾，因地制宜地解决了群众关心的口粮、燃料和饲料等生产、生活问题，为大面积封育保护创造了条件，在实践中收到了满意的效果。内蒙古锡林郭勒盟以生态移民为突破口推进生态修复，2002年共移民3430户，14691名牧民改变了长期形成的靠天养畜、自然放牧的生产方式，就地或迁移到水土条件好较好的地区从事舍饲、半舍饲或转向其他产业，对腾出的草场实施禁牧、休牧或轮牧，使360多万亩草场得到休养生息。同时，在调查时我们也看到，水利部组织开展的塔里木河和黑河生态调水，也有效地促进了附近地区大面积的生态恢复。塔里木河下游的台特玛湖、黑河下游的东居延海，在干涸了几十年后，现已重现碧波荡漾、两岸葱绿的喜人景象。实践证明，实现生态的自我修复要因地制宜地采取措施，关键是减少人对自然的干扰和破坏。

    二、生态修复产生的积极效应

    生态修复是新世纪水土保持生态建设的一个重大战略调整。从近两年的情况看，实施生态修复，具有多方面积极的效应，也带来了一系列显著的变化。

    （一）荒山绿了，水土流失减轻了
    我们在实地看到，凡是封山禁牧一年以上的地方，无不展现出植被迅速恢复的喜人景象。陕西吴旗县封禁三年，林草覆盖率提高了24个百分点，年土壤侵蚀模数由1.1万t/km2降到0.6万t/km2。福建省永泰县封育治理后，植物种类增加了近三成，森林覆盖率由2.3%增加到43.3%。长汀县封禁后，幼树年高生长量从15cm增至35cm，中龄树林分蓄积量从0.05m3／亩提高到0.15－0.2m3／亩。江西省修水县河桥沟小流域封禁后，山变绿了，水变清了，植物群落良性发展，许多动物重归故里，村民胡老汉告诉我们，20多年没见过面的野猪又出现了。四川巴中市坚持十年封山禁牧、禁砍禁伐，林草茂盛，山清水秀，人居环境十分优美。内蒙古自治区在连续三年遭受罕见大旱的情况下，封育保护仍然发挥了很大的威力，草原生态恶化的势头得到有效遏制，部分地方再现了绿草如茵、风吹草低、蓝天碧野的秀美景色。鄂托克前旗、乌审旗毛乌素沙地的植被覆盖率由10%提高到40%-50%。东胜区封禁三年，大旱三年，植被大恢复了三年，荒地产草量由过去的50斤/亩增至300斤/亩。对生态修复带来的巨大变化，科技人员的理论解释说，封育保护解除了生态系统所承受的超负荷压力，系统自我组织和调控作用增强，区域林草植被种类和数量必然增多，水土流失程度自然减轻。

    （二）百姓富了，经济发展基础扎实了
    调查中我们了解到，围绕生态修复，各地采取了一系列配套的对策和措施，改善农业生产条件，调整了农村经济结构，发展了乡村工业和旅游业，为生态修复创造了条件，实现了生态和经济的双增长。陕西省吴旗县在实施生态修复后，大力发展集约高效农业，培育草、羊、杏三项优势主导产业，积极兴办绿色企业，与实施前相比，国内生产总值、粮食总产量、财政收入、农民人均纯收入四项主要经济指标均翻了一番多。内蒙古鄂尔多斯市实施封禁治理、舍饲养殖后，牲畜数量还较禁牧前增加8.1%，良种及改良种畜平均达到87%，羊的平均个体增重2.5kg，出栏率由28%提高到44%，平均出栏时间由21个月缩短为9个月。内蒙古自治区在大规模推行生态修复，舍饲半舍饲牲畜比重达71%的情况下，畜牧业不但没有滑坡，而且实现了稳步发展。当地水保部门的同志告诉我们，封禁保护后，原来低产的林草资源变成了高产的林草资源，促进了生态环境改善和畜牧业稳定发展的良性互动，为土地资源的合理开发利用和畜牧业的进一步发展奠定了坚实基础。调查时我们也了解到，有的地方封禁初期牲畜数量有一定的下降，但随着植被的恢复，土地生产力的提高，畜种改良、饲养方法的改善，畜牧业由过去的粗放经营转变为集约经营，畜牧业发展很快回升。不少群众反映，过去放牧养羊，草原越来越荒，羊越来越瘦，现在禁牧圈养，草原恢复，养羊效益提高了。

    （三）观念变了，群众的生态意识增强了
    客观地讲，实行禁牧、休牧对长期习惯自然放牧的牧民来说，是件不容易接受的事，可是面对退化的草场，饥饿的牛羊，牧民还是接受了。生态修复这样一种政府行为，正在潜移默化中影响着人们的思想观念，在不知不觉中改变着农牧业生产方式。调查时我们高兴地看到，许多地方的农牧民已经逐步走出了"超载放牧，越牧越荒"、"自给自足，广种薄收"的怪圈，树立起"市场、效益"和"立草为业、引种入牧、引草入田、为养而种、以种促养"的新观念。锡盟牧民那木海说："牛羊不是我们的命根子，草原才是我们的命根子，草场已经破坏了，我们必须给它休养生息的机会。封育保护促进了草场植被的恢复，也为今后畜牧业大发展创造了条件。"我们看到，目前内蒙古的主要草原区以水为中心建设草库仑已经蔚然成风，很多农牧民还在原来粮田地上种植优质牧草，生产的粮食全部作了牲畜饲料，一些地方还利用桔杆来发展青贮或氨化饲料，牧区生产经营方式发生了翻天覆地的变化。看着修复前后的巨大变化，许多群众心悦诚服地说："生态修复最终是为咱老百姓办好事，我们打心眼里支持，现在我们气愤的是有的人还在破坏草场，请国家加大力度，把这种事好好管管。"

    总之，通过广泛调查我们强烈地感受到，在许多地区依靠生态自我修复能力要比一般建设活动有力得多、强大的多，是加快水土流失防治步伐的有效途径和现实选择。它不仅大大促进了植被恢复，改善了生态环境，而且有效促进了区域经济的协调发展，走出了一条粮多、草多、肥多、钱多良性循环的致富之路。

    三、各地开展生态修复的主要经验

    在推进生态修复中，各地进行了许多有益的探索，形成了一些好的经验和做法。归纳起来，主要有以下五个方面：

    （一）地方政府高度重视
    生态修复是一项非常复杂的工作，必须有统一的协调和推动，也必须有大量的资金投入。这样，政府的作用就非常突出。调查中我们看到，目前生态修复开展好的地方，都是当地主要领导高度重视、政府组织推动力度大的地方。1998年陕西省吴旗县做出"封山禁牧、舍饲养畜"重大决定，将全县155万亩坡耕地全部退耕时，遭到了许多干部群众反对，县委、政府承受了很大的压力，但以县委书记郝飙为核心的领导班子坚定信念不动摇，并积极采取宣传教育发动、干部带头示范带动和制定优惠政策等多种手段推进此项工作，终于取得了今天这样辉煌的成绩，为全国带了个好头。调查时我们了解到，目前大多数地方对生态修复比较重视，工作推进也是比较顺利，陕西、内蒙、河北、山西、宁夏等省（区）党委、政府都非常重视封山禁牧，召开专门会议，加大投入力度，加强部门协调等，推动了工作的发展；有的地方还成立了专门领导小组，配备工作人员，由主要领导出面协调解决问题；有的地方还以党委、政府的名义出台相关的政策性文件，发布封禁通告，组建管护队伍，落实管护责任，从制度上保证生态修复工作顺利推进。

    （二）积极引导促观念转变
    从根本上讲，生态自我修复是控制人为活动对生态环境的破坏和干扰，善待生态、善待自然，关键是改变传统生产、生活方式。而转变生产、生活方式，落实封禁措施，关键是让群众转变观念，从思想上接受这一事物。为此，许多地方采取了多种方式宣传国家政策，并切实从群众角度出发引导帮扶，"扶上马送一程"。吴旗县最初推广小尾寒羊时，县里发动全县干部与农民竭诚"羊亲家"，每位干部负责买两只羊投放到结对的贫困户家中，农民出力，受益大头归自己，只需每年给干部分一只羊羔即可。一只小尾寒羊一年可生4-6只羊羔，农民得到实惠，又没有风险，很快就推广开来。内蒙古鄂尔多斯市还抽调专业技术干部组成"生态修复"宣讲团，深入乡村巡回宣传，向农民耐心讲解国家政策，引导农牧民调整结构，重视生态，走舍饲养畜的路子，使生态修复工作得到群众的支持。四川省一些地方还积极鼓励和引导农村劳动力外出打工，有效减轻了土地的压力，促进了生态修复。通过政府部门的积极工作，许多地方的群众观念上已经发生了很大变化，认识到保护生态就是保护自己的家园，滥牧过牧就是破坏自己的家园，通过舍饲养畜照样能够致富。

    （三）着力解决群众关心的实际问题
    生态修复不是简单的封闭式管理，不是单纯的禁垦、禁牧、禁伐，而是要在确保当地社会经济可持续发展、群众安居乐业、社会安定团结的前提下，控制人为破坏，实现生态的重建和恢复。这就必须从解决群众的生产、生活问题入手，通过给人找出路，从而间接地为生态系统减轻压力，使生态系统修养生息。内蒙古乌兰察布盟在总结历史经验教训的基础上，理性地实施了"进一退二还三"的战略，即每建设一亩水旱高标准农田，退耕二亩旱坡薄地，还林还草还牧，得到了农民群众的热烈欢迎，封山禁牧推进得很快。江西省兴国素有"江南沙漠"之称，全县85%以上的土地为水土流失区，"山上无树，灶前无柴"，烧柴问题始终是困扰当地群众生活和生态环境建设的主要问题。10多年来，兴国县把解决群众能源问题作为生态建设的着眼点，在大力封山禁牧的同时积极开辟新能源，推广沼气池、省柴灶、节能灶，以电代柴、以煤代柴、以气代柴，累计建沼气池2.6万个，改造省柴灶12万户，占总农户数的98%，有效地促进了生态修复，兴国现在逐渐变为"江南绿洲"。在调查时我们发现，各地在生态修复实践中，为保证农牧民在封禁中不减少收入、农村经济不受到太大的冲击，想了不少好办法，摸索出许多好经验，如舍施养畜、生态移民等，均取得很好效果。一些专家对实施生态修复要创造好的条件，概括出"五个一"，即要建好一亩田（基本农田）、一个园（经济林果园）、一个塘或窖、一个池（沼气池）、一个圈（舍饲畜圈）。

    （四）采取优惠政策促发展
    近年来，各地制定了一系列禁牧舍饲的规定、办法，从政策、资金、技术等多方面推动生态修复工作的顺利开展，效果不错。内蒙古把舍饲养畜与扶贫攻坚结合起来，对贫困户、专业大户、畜牧加工企业优先发放贷款、提供良种、配套扶持资金，无偿提供技术和信息服务，并规定产业培育初期一律免征农林特产税和各种附加费。鄂托克前旗给每个"模式化养殖"户提供1万元贴息贷款，同时对建设达标的"模式化养殖"户，采取以奖代投的方式每户给予400元的奖励；每发展1亩节水灌溉饲草基地，给予20元补助，有效调动了农牧民"模式化养殖"的积极性。

    四、存在主要问题

    （一）缺乏统一规划协调
    保护生态和保护农民长远利益是相得益彰的统一体，不能顾此失彼。生态修复必须由水利、林业、农业、畜牧、科技、财政、扶贫、执法等部门相互配合，共同推动。而一些地方政府对此缺乏统筹协调和通盘考虑，把生态修复工作孤立地作为一项工程来搞，也没有解决农民长远生计和将农业劳动力从土地上转移出来的措施，执行得效果不理想。

    （二）封禁监管难度大
    受传统经营方式的束缚，广大农牧民的思想观念一时难以转变过来，尤其是习惯于放牧的广大草原牧民对有草不能牧，有羊不能放，偏要耗费人力、财力舍饲养畜难以接受，产生了一些抵触情绪。加之近年种植业结构调整缓慢，大宗农产品价格低迷，农民经济收入受到一定的影响，执行封禁休牧存在一定的难度，很多地方都有群众晚上偷牧的现象。

    （三）配套措施跟不上
    分析各地禁牧监管难的原因，除农民传统思想转变难、教育工作不到位外，最重要的还是短时间难以为群众找到一条脱贫致富的好路子。大面积退耕后，保留下来的耕地又一时难以得到有效改造，高效农业建立不起来，群众生活缺乏可靠保障。相关技术服务滞后，舍饲养殖的优势未能充分发挥出来，饲料加工又跟不上，有的地方甚至出现无草可喂的情况。根据调查情况看，在大规模禁牧中要保证农牧民不减收，金融信贷、科技推广、卫生防疫、市场开发等服务必须跟上，但目前绝大多数地区这些方面的建设都相当滞后。

    （四）缺乏稳定的资金
    生态修复开展以来，从中央到地方，各级用于生态修复的资金极为有限，现有生态修复资金计划安排也不够明确，加之地方财力有限和群众生活贫困，舍饲养畜和畜种改良起步困难。目前用于扶持舍饲养畜、畜种改良的资金总量较少，难以满足大规模推进生态修复的需要，相当比例的农户因资金问题想建无力建、想改无力改，心里非常着急。

    五、新形势下搞好水土保持生态修复的思路和建议

    依靠生态的自我修复能力，是加快水土流失防治步伐的有效途径，是新时期水土保持生态建设的重大举措，但此项工作涉及方方面面，是一项十分复杂的系统工程，必须统筹规划，搞好协调，落实有关政策与措施，才能取得实效。

    （一）明确思路，扎实推进水土保持生态修复工作。
    党的十六大提出了全面建设小康社会的宏伟目标，要实现可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。依靠生态的自我修复能力，加快水土流失防治步伐，是新形势的迫切要求和必然选择。水土保持生态建设要集中力量解决好群众的生产生活问题，坚持"预防为主、保护优先"。以生态的自我修复能力为主恢复植被，改善生态。到2010年，全国实施封育保护面积达到100万km2以上，在试点的基础上全面实施水土保持生态修复工程，使我国主要水土流失地区的流失程度大大减轻，生态建设取得突破性进展。

    1、制定全国水土保持生态修复规划。按照我国水土流失的类型、分布、成因，以及不同区域的自然状况和经济社会条件，根据《全国生态环境建设规划》等相关规划和生态自我修复的规律，编制全国水土保持生态修复规划，明确生态修复的分区、目标、任务与措施。在规划的基础上，抓好协调，发挥各级政府、各部门的作用，推动与指导全国水土保持生态修复工作。

    2、抓好试点，逐步推进。水土保持生态修复是一项全新的工作，其实施的内容、组织管理方式与通常的水土流失综合治理工程有着显著的差别，同时，在不同的区域，生态修复的建设内容各异。因此，要在试点的基础上，总结不同地区、不同自然地理和经济社会条件、不同水土流失类型区，实现生态自我修复的措施、效果和有效途径，为大范围开展水土保持生态自我修复工作积累经验。当前，要认真抓好全国128个县的试点工作，加强指导，及时总结经验，推动生态修复工作的深入开展。

    3、搞好效益监测与评价。组织科研力量，对水土保持生态修复试点工程实施的效果进行全面监测，建立起能科学反映生态自我修复效益的指标体系，如植被恢复速度、土壤侵蚀模数和生物多样性等指标，为水土保持生态自我修复工作提供科学依据。

    4、加强宣传，提高认识。由于人们普遍重视依靠人工的力量治理水土流失，习惯于"人定胜天"的思维模式，对人与自然和谐相处的理念缺乏足够理解与认识，因此，要从生态系统演变与发展的理论上、生态自我修复成功实践的经验等方面，加大宣传力度，引导与教育水土流失区广大干部群众，正确理解并处理人工治理与生态自我修复的关系，把依靠生态的自我修复能力作为水土保持生态建设的一项重要工作，落到实处，实现生态建设的可持续发展。

    （二）建议

    1、安排专项资金。实现生态的自我修复，就必须从增加农民收入、发展农村经济入手，为大面积封育保护创造条件，如封育管护、生态移民、农村能源建设、必要的人工治理、围栏设施、舍饲养畜等等，都必须要有一定的资金投入。因此，中央和地方各级人民政府，应当把水土保持生态自我修复工作纳入经济社会发展计划，安排专项资金，统一规划，统一实施。

    2、制定配套政策法规。水土保持生态自我修复工作，涉及面广，是一项政策性很强的工作，需要强有力的政策保障。大范围的封禁、实现生态的自我修复，是对传统农牧业的一次革命，必然涉及生产方式的转变、农村结构调整，以及广大群众的利益，单靠宣传教育是远远不够的，必须在努力创造外部条件的前提下，制定相关政策与法规，依法保障生态修复工作的顺利进行。同时，要出台优惠政策，如小额信贷、税收减让等，鼓励和调动广大群众投入生态建设的积极性，为实现生态的自我修复创造良好的政策环境。建议在适当的时候，由水利部牵头起草一个关于依靠生态自我修复能力加快水土流失防治步伐的文件，并以国务院文件下发。

    3、加强协调与配合。生态修复工作涉及水利、畜牧、农业、林业、计划、财政等部门，各级政府要加强对生态修复工作的领导，要在规划的统一指导下，协调有关部门，紧密配合，形成合力，以充分发挥生态自我修复能力的作用与效益，加快水土流失防治步伐，改善生态环境，再造秀美山川。

    参加单位及人员：

    国务院政策研究室：郭　玮　张顺喜

    水利部水土保持司：刘 震　郭德发 蒲朝勇　张文聪　徐传早

　  水利部水保监测中心：郭索彦　焦居仁　黄金华

    水利部发展研究中心：李　晶　王新义