加快标准建设 开展质量管理

环境保护部科技标准司司长 赵英民

　　环境管理战略转型是一个重大命题。近期备受社会各界关注的雾霾污染再次告诫我们，环境管理最终要体现在环境质量改善上。环境管理只有以环境质量为目标导向，才能得到人民群众的充分理解和大力支持。

　　长期以来，我国以主要污染物总量削减为主要任务，关注点源的控制，特别是一次污染物的削减，形成了一整套标准、环评、监测、监管与考核制度。对于二氧化硫、COD、氨氮的减排发挥了重要的支撑作用。同时，我们看到，一方面，作为主要污染物的4项指标比重在下降；但另一方面，人民群众对环境质量还是不满意。究其根源，环境质量的好坏不取决于个别污染物，而是各种污染物综合污染的结果。地方政府对环境质量关注不够，形成了辖区企业认为污染治理达标也就完成了任务的错误认识，甚至个别企业弄虚作假，仅仅在数字上完成减排任务，无法真正做到环境质量改善。

　　环境管理转型的核心是考核指标体系的转变，也就是说要实现以环境污染控制为目标导向，向以环境质量的改善为导向转变。污染物削减只是改善环境质量的手段，环境质量的改善才是环境保护工作的根本目的。改变现有考核指标体系，要从考核各地主要污染物削减的完成情况转为考核环境质量改善情况。实际上，即将出台的国务院大气污染行动计划就体现了这一点，对相关地区的考核不再是PM2.5削减多少，而是PM2.5要控制多少。

　　我国地区差异较大，各地环境问题由于产业结构、生态禀赋和发展阶段不同，所面临的环境问题和矛盾不尽相同。管理转型以环境质量为主要考核目标，有利于各地根据自己的情况调整产业结构、转变发展方式，提高经济增长的质量和效益；有利于各地因地制宜、有针对性地改善当地的环境质量，防止和避免全国“一刀切”式粗放型管理模式；有利于大力提升环境管理效益，将环保工作成果与人民群众的切身感受紧密联系，从而形成全民参与、社会监督、企业和政府共同努力的全社会支持和参与环境保护的氛围。

　　环境管理转型的重点是环境质量管理体系的建立。尽管目前法律已授权环保部门开展环境质量管理，但在实际操作中，环保部门仍面临一些问题，如如何科学评价环境质量，污染物总量削减与环境质量之间的量化关系，各种污染物产生、发展和迁移改善规律等。回答这些问题需要做大量的科学研究。从这个意义上说，只有夯实环境科研标准的基础，才能为环境质量管理创造必要条件。基于以上认识，2012年环境保护部发布了《关于加快完善环保科技标准体系的意见》，进一步突出了环保标准在环保科技工作中的核心地位，以标准统领科研、技术、产业、健康、气候变化等各项工作，加快构建完善的环保科技标准体系。要通过强化标准，发挥环境标准的引领和支撑作用，推动环境管理加快转型。并根据标准的需求，部署科研任务，大力推进以企业为主体的科技创新体系，强化、引导各类污染治理技术的研发，加强环保技术的评价推广和应用，通过标准实施带动技术进步和环保产业发展，加强环境与健康的调查研究。

　　第一，加快建立环境标准。标准是环境管理理念的直接表达，要尽快完善以环境质量为核心，以污染物排放、控制标准，环境监测、环境技术规范为主要内容的环境管理体系，不断提高标准体系的科学性、系统性以及实用性。

　　第二，加快完善环境科技创新体系，全面提升环境质量管理的科技支撑水平。以实现减排任务和环境质量改善为核心，突出抓好重点科研项目，高度重视科研成果的集成和产出，突破一批关键技术，掌握环境污染演变和生态退化机制，为实施精细化管理提供支撑。

　　第三，加快完善环境技术管理体系，为开展环境质量管理提供相应的手段和措施。要根据环境质量管理的需求和技术规范，发布一批污染防治政策、工程技术规范和最佳可行技术指南，支撑环境管理转型。在已经发布的火电、钢铁、水泥、冶炼、VOC等8项污染防治技术政策和15项技术指南的基础上，近期还将发布PM2.5污染防治技术政策，为环境管理和执法监督提供依据和手段。

　　第四，大力发展环保产业，为开展环境质量管理提供物质、技术和基础保障。在现代环境保护和产业分工当中，环保产业不是简单的环保装备制造。而是基于市场的长效减排机制，环保部门抓住污染减排和环境质量改善的要求和效果，从环保产业的需求源头入手，对污染治理环节提出要求。污染治理环节对环保装备制造环节提出要求，整个环保产业就将发生从装备制造为主向运营服务为主的业态转型。由此，可以极大地扩大环保产业的总体规模，一方面，将积极促进经济转型；一方面，将促进环保产业发展壮大。

全力实施“三控” 改善大气环境

环境保护部污染物排放总量控制司司长 赵华林

　　新一届中央领导集体对环境保护工作高度重视，党中央、国务院主要领导对大气污染防治发表了重要讲话，做出了重要批示。中央政治局在集体学习时，习近平总书记发表了重要讲话，指出要完善经济社会发展考核评价，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系。要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。这些讲话非常具有指导意义。

　　原来我们探索环保新路的主要内容是“在发展中保护，在保护中发展”，现在转变成“在保护中发展，在发展中保护”。保护是第一位的，发展要服从于保护，顺序一变大不一样。

　　国务院还出台了《关于加强环境保护重点工作的意见》、“十二五”环境保护规划，并将4项主要污染物的减排纳入约束性指标。

　　可见，中央对环保工作高度重视。

　　近年来，我们在大气污染防治方面做了很多工作。

　　第一，大气污染防治提速。“十一五”初期我国燃煤脱硫机装机只有4000多万千瓦，到“十一五”末期已经达到5.7亿千瓦，“十一五”期间上的脱硫设施是“十一五”前的10倍。二氧化硫排放大幅下降，无论是技术还是管理水平都大幅提高。

　　第二，全面实施环境空气质量标准。新标准收紧了PM10的值，标准中新增加了PM2.5指标。

　　第三，国务院批复《重点区域大气污染防治“十二五”规划》。这个规划提出了京津冀、长三角、珠三角等城市群是大气污染防治的重点，规划提出了很多指导性的政策、项目，如联防联控等。

　　第四，2011年起各地进行了燃煤锅炉综合整治工作，取得了较好效果。兰州、乌鲁木齐冬天能够看到蓝天白云了。环境保护部新公布的上半年10个最严重的污染城市中没有兰州和乌鲁木齐。由此可见，此做法花钱不多，但效果很好。

　　第五，组织编制“大气十条”。新一届国务院成立以来，要求环保部门抓好3件事：大气和水的行动计划以及农村的防治计划。其中，大气行动计划已基本完成，即将公布实施。

　　大气污染防治面临着什么样的形势？可以概括如下：

　　一是大气污染物排放负荷巨大。虽然雾霾现象的出现，有气候原因、地形的原因，但归根结底是污染物排放太多。目前我国二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳包括VOC排放均为世界第一。我国产业结构并未有根本性改变，经济增长方式依然粗放。我国是世界第二大经济体，钢铁、水泥、煤炭产量均占到全球的50%。粗放式生产是导致环境恶化的最根本的原因。煤炭占能源比重依然巨大，约占70%，但要改变燃料结构，困难依然很多。

　　二是大气环境污染十分严重。目前二氧化硫、PM10、PM2.5都维持在较高水平。今年上半年，相关数据不容乐观，二氧化硫、氮氧化物、PM10的数据均在上升，这与我们调整了标准有关，但不能否认，其他方面的工作也需加强。如经济不好时，企业的排污设备是不是运行依然良好值得关注。另外，新标准出台后，超标城市大概占70%，上半年的数据中只有拉萨、舟山、贵州和海口4个城市全部达标。 世界卫生组织根据各国自己的监测数据对全球主要城市进行了排名，中国最好的城市位列800多位，北京是1035位。

　　三是区域复合型大气污染日益突出。多年来，随着工业化、城市化的进程加快，我国能见度在快速下降。经过研究，PM2.5与能见度密切相关。

　　四是公众对环境问题的关注度日渐提高，对良好环境状况的期望值也与日俱增，环境诉求已成为民意表达的突破口。

　　五是要应对全球环境问题的挑战。如今，放眼全球，环境已经日益与政治、经济相融合，环境问题已经成为政治问题。

　　“十二五”期间仍是战略机遇期，经济社会还要高速发展，预示着我国环境压力仍然很大。环保工作的重点是什么？环保部门如何应对？要从生活、生产、生态3方面解决。总体思路是“三控”：实施多污染物协同控制；实施联防联控，多个城市一起来控制；实施多污染源（点源、面源）综合控制。

　　怎么看待当前大气污染的严峻形势？第一，大气环境质量一定要改善，现在大气污染很严重，必须要改善，不改善不行了。第二，大气环境质量一定能够改善。从国外经验来看，美国洛杉矶市在20世纪40年代污染非常严重，现在环境质量非常好。

　　总之，依靠党中央、国务院高度重视，全国人民齐心协力，发挥出制度优势，大气质量一定能够尽快改善。但到底需要多长时间，还是要看大家的行动，现在并没有具体的时间表。

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