“中国目前存在阻碍城镇化自然进行的制度障碍，最核心的就是城乡分割的户籍制度以及附着在户籍上的城乡二元福利结构。如果障碍不能打破，劳动力作为生产要素自由流动、公平享受社会福利就不能实现。”在11月5日国务院新闻办举行的新闻发布会上，国家发改委发展规划司司长徐林指出，目前农民工市民化仍然是我国推进新型城镇化的重点难点。

　　2.69亿农民工户籍问题如何解决？

　　今年3月，国务院出台了《国家新型城镇化规划（2014—2020）》，把以人为本的城镇化作为工作的核心。《规划》指出，目前我国常住人口城镇化率为53.7%，户籍人口城镇化率只有36%左右，不仅远低于发达国家80%的平均水平，也低于人均收入与我国相近的发展中国家60%的平均水平，还有较大的发展空间。

　　“我国现有2.69亿的农民工在各类城镇长时间居住、生活、工作，很多人工作已稳定，但不能享受具有户籍的城市居民可以享受的社会公共福利待遇，这就会造成‘城市内部二元结构’的新问题。”徐林指出，形成于我国计划经济时期的户籍制度成了阻碍城镇化自然发展的制度障碍。

　　据介绍，2014年《政府工作报告》中提出的“三个一亿人”的问题，即“到2020年解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化”，关注到我国城镇化率所表征的城市人群社会结构，中国地区城镇化发展的高度不平衡性和不同特征，进而希望通过分类指导的实施目标和路径来实现破题。

　　“农民工的市民化，一方面让有条件在城市落户的能够落户；另一方面不够条件或不愿意落户的，也要提供均等化的基本公共服务，特别是涉及自身利益的住房、子女教育、养老、医疗，必须逐步和城市居民一样。”徐林表示。

　　新型城镇化成本如何分担？

　　“新型城镇化的过程会使得社会保障的财政压力进一步加剧，融资难的问题困扰很多地方政府。”徐林介绍，“一个农民工市民化的成本，估算下来大概八万到十三四万元不等。”此前，国务院发展研究中心的《农民工市民化的成本测算》课题报告指出，从短期来看，义务教育和保障性住房是主要支出，从远期来看，养老保险补贴是主要支出，其中义务教育和保障性住房的支出占总成本的1/3左右，养老保险补贴约占总成本的40%-50%。

　　“不过这些钱不是一次性投入，也不都是由地方政府提供。《规划》提出了建立农民工市民化的成本分担机制，政府、企业、个人共同承担。”徐林指出，基础设施建设带有公益性，一次性投入规模很大，但可惠及几代人，现下的回报或许很低。

　　据此，《规划》中提出了建立多元、可持续的城市基础设施投融资机制，即根据项目的不同性质不同的融资方式实现融资，短期收益较好和稳定的项目，可更多通过公私合营PPP模式引进社会资本参与投资；对于收益很低或者完全没有短期经济收益的项目，还是得通过政府融资实现。

　　同时，要为地方政府投融资提供成本合理、期限匹配的投融资服务。融资工具和项目性质在收益期限匹配上，融资成本偏高，就会加重债务负担。徐林表示，“应该通过金融机器的完善，为所有基础设施投融资项目提供一个成本更加合理、形式更加多样、期限更加匹配的融资服务。”

　　如何引导人口在城市间流动？

　　随着城镇化水平越来越高，越来越多人涌向大城市，城市的宜居性逐年下降。人口拥挤、就业困难、住房紧张、贫富两极分化、公共卫生恶化等“城市病”日益严重。北京大学发展研究院院长周其仁认为，大城市“得病”的根源，也许并不在其“大”，而在“大而不当”。

　　按照最新的城市规模划分标准，人口在500万以上的为特大城市，超过1000万的为超大城市。现在我国特大城市有16个，占比2%，其中有6个超大城市。尽管大城市的问题不断涌现，然而大城市的吸引力仍然远超中小城市。据介绍，世界很多国家做过引导人口在不同规模城市分布的各种尝试，然而成功的很少。

　　在谈到如何推动城镇化建设时，徐林指出，城镇化的过程要尊重经济规律、自然规律和社会规律，“必须通过经济分布和城市功能的适当疏散，来引导人口疏散，而不是通过计划或强制性措施。”引导人口合理流动，根本上还是要解决公共资源配置的不均等问题。要引导人口流向中小城市，就需要进一步优化公共资源配置，缩小不同规模城市之间的公共服务差距，使其他中小城市也有足够的吸引力。