构建生态矿区的产业援助补偿机制

[摘要]当前矿区存在的资源勘探严重不足、矿产资源价格扭曲、矿山企业社会负担重、企业历史欠账多、生态环境恶化等问题严重制约了生态矿区的构建。本文从矿产资源产业调整援助、产业退出援助、产业关联援助三个方面分析了我国矿产资源产业援助补偿机制中存在的四个主要问题，提出了建立和完善我国矿产资源援助补偿机制、构建生态矿区的八项举措。

　　党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了重大战略部署，提出要加大中央财政对矿产资源开发地区、生态保护任务较重地区的转移支付，加快中西部地区由资源优势向经济优势的转变，建立健全资源开发有偿使用制度和补偿机制，对资源衰退和枯竭的困难地区经济转型实行扶持措施，优化产业结构，发展循环经济，推广清洁生产，节约能源资源，依法淘汰落后工艺技术和生产能力，从源头上控制环境污染。实施重大生态建设和环境整治工程，有效遏制生态环境恶化趋势。根据这一战略部署，加快矿区产业升级，提高资源利用效率和对社会的贡献率，提高矿区生活保障水平，优化矿区生态环境，降低矿区安全生产风险，成为构建生态矿区的重要内容。但由于长期形成的对矿区投入的不足，尤其是衰老矿区的历史包袱沉重，使得这项工作面临着严峻的挑战。从目前的形势来看，要构建生态矿区，迫切需要对矿区经济进行输血，在解决矿产资源开发的历史欠账以及保障不足的同时，增强矿区经济的造血机能。由此，建立和完善矿产资源的援助机制成为当务之急。
　　
　　一、构建生态矿区的制约性因素
　　
　　矿产资源是人类生产和生活的源泉，是国民经济和社会发展的重要物质基础。矿产资源的丰富程度及其开发利用程度，是决定一个国家经济实力和发展潜力的重要因素。随着我国步入重工业化阶段，所需要的矿产资源会进一步增加。借鉴国际经验，在相当长的时间内，我国矿产资源产业将是我国国民经济重要的支柱产业。但长期以来，矿产资源产业的粗放性经营导致了矿区各类不和谐因素的产生和发展，影响了矿产资源产业的可持续发展，削弱了矿产资源对国民经济的贡献能力。
　　
　　1、矿产资源勘探与开采不匹配，资源勘探严重不足
　　
　　矿产资源产业赖以发展的基础是矿产资源的储量，储量不足，将使矿产资源产业变成“无水之源”。在相当长的时间内，我国矿产资源的勘探与开采处于失衡状态，尤其是资源性企业下放地方，按市场规律自由发展后，失衡进一步加剧。按目前的资源保有储量和资源开采强度，到2010年，我国46%的主要有色金属矿山将因资源枯竭而关闭，后备资源储量严重不足，已危及矿产资源的可持续供给。目前，我国矿产资源产业呈“倒宝塔形”结构，即加工能力＞冶炼能力＞采选能力＞新增探明接替资源量。造成这一局面的原因主要有，一是中央财政每年安排资源勘探资金偏少，其投入增长速度远低于资源开发增长速度；二是商业性地质勘探市场不完善，商业性地质勘查处于起步状态，矿权交易渠道不畅通，矿产地质勘查项目投资来源单一。
　　
　　2、矿产品价格形成机制不完善，矿产资源价格严重扭曲
　　
　　目前，我国的矿产资源价格并不能够有效、真实地反映矿产资源的稀缺性，资源性产品生产过程中资源破坏和环境污染的治理成本没有体现在价格中。价格只反映了资源开发成本，没有包括勘探成本和开发而引起的资源破坏和环境治理成本。
　　
　　3、矿山企业社会负担重
　　
　　在我国多数矿区基本就是一个小社会，矿山企业办社会问题比较突出。虽然近年来政府加大了分离企业办社会力度，矿山企业生产要素配置市场化程度加大，但矿山企业所面临的先天条件依然存在，计划经济体制遗留给矿山企业诸多的历史性问题已经成为严重制约矿产资源产业发展的障碍。许多矿山企业都承担着自办学校、医院、敬老院、托儿所、公安、消防、供水、供电、供暖和浴池等繁杂的社会职能和巨大的办社会费用支出。
　　
　　4、行业整体素质低，历史欠账多
　　
　　企业规模小而散，产业集中度过低，管理水平低下是我国矿山企业目前的总体特点，难以使有限的矿产资源开发的效益最大化。矿山企业普遍技术装备落后，安全设施欠账多，抵御风险能力差，劳动力价格低廉，多数煤炭企业没有按规定提足技术开发费、维简费和坏账准备金等；与矿山企业生产紧密相关的矿产资源费以及植被恢复、塌陷与污水赔偿、污染治理等费用等并未计入生产成本，使得资源价格偏低。随着市场经济改革的不断深入，这些成本将被转移至企业，进一步压缩矿山企业的利润空间，制约矿山企业面对越发激烈的市场经济挑战。而安全工程和设备的投入不足，导致安全生产事故频发，直接影响了产业工人的生命和财产安全，损害产业形象和社会形象。
　　
　　5、生态环境恶化
　　
　　矿产资源的开发利用过程中所产生的废石，选矿生产中产生的尾矿排放侵占和破坏了大量土地资源。煤炭企业每年新产生砰石约3.6亿吨，占用大量土地的同时还污染环境。大量的采矿活动以及开采后的复垦还田程度低，使很多矿区的生态环境遭到严重破坏。由于矿山大规模地下开采，矿区地表水和地下水动态平衡遭到破坏，以致水源枯竭或者河流断流，严重影响了矿区居民的生产生活。
　　
　　二、矿产资源产业援助补偿的主要内容
　　
　　1、普通援助
　　
　　矿产资源产业是国民经济的基础产业，在某种程度上带有一定公共品的属性，对矿产资源产业进行适当的援助是保证其可持续发展的必要条件。美国、日本等西方国家一直注意对矿产资源产业实行必要的援助补偿。一般说来，矿产资源产业援助的主要内容包括以下三个方面：
　　（1）产业调整援助。由国家在适当时候，依据不同的目标对矿产资源产业采取不同的产业政策。比如在20世纪70－80年代，我国对煤炭企业实行“有水快流”的政策，解决了煤炭产品供不应求的矛盾，实际上是鼓励发展中小企业的政策，但对矿产资源开发和环境保护产生了明显的负面影响。到上世纪末，针对产业集中度低，企业过度竞争的状况，政府对一定区域内的企业进行必要的整合，关停布局不合理、资源浪费严重、破坏生态、污染环境的矿山，走企业大型化道路，提高矿业集中度。产业调整援助的实质是推动产业升级，使矿产资源产业集约化、高级化，调整不合时宜的运作方式。
　　（2）产业退出援助。退出是实现资源在产业间合理分配的重要因素之一，适时地退出有利于资源的优化配置。当市场经济中企业竞争发展到一定时期，矿产资源产业的国家经营，所产生的机会成本上升到一定程度，影响资源产业整体获利时，国家会通过拍卖、出售、并购、破产、股份化等途径，实现国有经济从竞争性领域全部或部分地退出，充分发挥市场在矿产资源产业中的成长作用。
　　（3）产业关联援助。当与自然资源条件关系密切的矿业城市和区域，矿产资源枯竭，城市和区域需要有较大范围的转产与转型时，这些城市和区域的产业调整既是行业间的转移问题，又是区域结构的调整问题，会带来许多关联性影响因素，比如，一个家庭的成员都在这个行业中工作和依赖这个行业生存，企业关闭和失业问题会同时影响所有家庭成员，形成严重的社会问题。实施产业关联援助，减小产业调整对经济社会所带来的冲击。
　　
　　2、历史欠账补偿
　　
　　历史欠账的补偿是我国经济模式发展所独有的内容。在我国由计划经济向市场经济转变的过程中，矿产资源产业对国民经济和社会发展作出了巨大的贡献，而国民经济和社会发展对资源产业的反哺，尤其是矿区社会事业的反哺严重不足。历史欠账补偿的主要包括两个方面：
　　（1）企业转型补偿。目前矿区企业应对市场经济的主要手段是建立现代企业制度，完善公司治理结构，实行主辅产业分离，辅业改制。但是，辅业企业成长机制不完善，辅业改制面临着自我积累严重不足和自我生存能力弱的现实。因此，必须实施企业转型补偿，增加企业发展的原始积累，提高企业应对市场的抗风险能力。
　　（2）矿区社会补偿。矿区社会补偿主要解决分离矿山企业办社会、矿区生态环境治理问题。此前，我国对矿山企业分离办社会、矿区生态环境治理已采取了相应的补偿措施，但从总的情况看，补偿机制不合理，核算标准不科学，考评内容不全面，补偿标准严重偏低，导致分而不离、治而不理的现象普遍存在。实施矿区社会补偿，可以保证矿区的稳定发展。
　　
　　三、我国矿产资源产业现行援助补偿政策存在的问题
　　
　　1、政策法规与实际操作存在一定的矛盾性
　　
　　主要表现在探矿权、采矿权的约束过多，限制了探矿权、采矿权市场的合理交易，不利于矿产资源勘探、开采的良性循环，制约了矿山企业的适度竞争。
　　
　　2、资源税、资源补偿费征收不合理
　　
　　我国目前对矿产资源既征收资源税，又征收资源补偿费，税费标准不能向资源型企业提供正确的价格信号，从而不能使资源型企业做出正确及时的进入和退出决策。以产品产出量为资源税的计征标准造成资源开发的巨大浪费。
　　
　　3、关闭与破产混淆，不利于资源枯竭矿山有序退出
　　
　　目前，我国矿山企业关闭破产退出通常有四种形式：一是矿山关闭与企业破产同时发生，或称“全部关闭，整体破产”；二是某一重要或多个矿井关闭，企业依然存续，可称“部分关闭，企业存续”；三是企业破产，但部分矿井继续开采，并在组织形式上进行重组，或称“部分关闭，整体破产”；四是某一（些）矿井关闭，企业正常运营，或称“局部关闭，正常经营”。这四种形式导致了企业退出程度的不同，在援助实施上不容易把握。
　　
　　4、矿产资源产业援助机制不健全
　　
　　总得来看，我国矿产资源援助政策比较分散，缺乏一定的系统性。如缺乏生态环境保护与治理的援助政策、矿产资源产业反哺政策、矿山企业职工再就业援助政策、资源枯竭或衰退地区减轻开采企业负担政策、缺乏资源枯竭矿区产业转移和村庄迁移援助政策等。
　　
　　5、援助科目不合理，尺度不科学，缺乏体系性
　　
　　矿产资源产业援助补偿系统没有建立，援助补偿标准缺乏合理性。
　　上述问题的存在，使得我国矿区生产效率低下，生态环境恶化，社会问题相对突出，极大地影响了矿区产业的协调发展和矿区居民的生活质量。
　　
　　四、建立和完善我国矿产资源援助补偿机制，构建生态矿区
　　
　　1、建立和完善矿产资源开发利用补偿机制，实现矿产资源的全成本核算
　　
　　重点开展五个方面的工作：一是全面完善并实施矿业权有偿取得制度，增加矿产资源的资源成本量；借鉴国外成熟经验，由国家统一管理矿产资源一级探矿权市场，同时加快二级市场建设，全面完善与落实矿业权有偿取得制度，规范矿业权转让制度，使矿业权价款真正成为资源成本的主体。以财政预算资金和矿业权出让收入为主要来源，建立国家矿产资源勘查基金，实现矿产资源勘探与开发利用的滚动发展。出让新设的矿产资源探矿权和采矿权，一律以市场竞争方式有偿取得，同一办法，同一标准，严格执行；二是增设矿产资源产业发展与转产退出成本，提足矿山企业接续或转产所需资本金，提取企业分离办社会的生活服务成本；三是增加环境保护和治理成本，建立矿区生态环境恢复补偿机制，在矿产资源生产成本中增加环境治理项目，并建立矿山环境恢复保证金制度，以此来约束矿山企业的生产经营过程中对环境破坏的行为；四是提高安全成本标准，矿山企业安全生产已成为影响资源产业发展又一重要因素，要清理历史遗留的安全欠账，适当增加安全成本；五是实现资源上下游利益的均摊，提高煤炭等资源产业的人工成本。
　　
　　2、实施地质勘查援助，促进资源探采平衡
　　
　　矿产资源开发利用补偿首先是矿山企业对矿产资源开发利用矿产资源耗竭的补偿，通过补偿，使地质勘查储量与开采量保持合理的比例关系。应制定优惠政策，改善地质勘查投资环境，吸引投资者大规模进入商业性地质勘查领域，形成以公益性地质工作为先导、商业性地质工作为主体、公益性与商业性地质工作互相促进、协调发展的新格局，形成数量丰富的地质勘查成果，推进地质工作的根本性转变，满足矿山企业对储量的需求。优化资源勘探市场，积极拓展地质勘查融资渠道，由以政府投入为主转变为以市场主体投入为主。发展我国的矿业资本市场，支持银行等金融机构对矿产资源勘查和开采的融资服务。
　　
　　3、实施中小型矿山调整政策，促进小矿山企业合理退出
　　
　　由于小型矿山过于分散、粗放，技术装备相对落后，对资源及环境造成的负面影响较大，安全状况不好，需要专门对小矿山加以规范，提高矿产资源产业准入门槛。要从法律上明确小型矿山的定义，从我国实际出发，依据生产规模、产值以及矿种等因素确定小型矿山的适用范围。要实事求是地设定小型矿山的门槛，对采用落后技术、可能造成资源破坏、安全隐患多、环境污染的采矿申请严格审批。要结合小型矿山的特点在经济技术管理政策方面给予适当的优惠，对小型矿山申请采矿需要提供地质、储量报告等资料可以适当简化。要鼓励小矿山联合开发和改组改造，实行集约化经营。政府鼓励大型矿山企业收购中小矿山，给予优惠政策。以煤炭为例，围绕解决小煤矿布局不合理问题，国家积极采取措施，对影响大矿安全生产的小矿，坚决予以关闭；对影响大矿统一规划开采、能够与大矿进行资源整合的小矿，由大矿给予合理补偿、整体收购，或采取联合经营等方式进行整合；对具有一定资源和发展潜力的小矿，采取扩能改造等方式扩大生产规模，提高经营水平；对开采边角、残留资源的小矿，严格限定其矿区范围、开采期限，资源采完后，不再批准扩界，并及时注销采矿许可证等有关证照；对国家规划矿区和重点矿区范围内已存在的小矿，原则上不再批准扩界和新增资源量，允许其采完已划定的资源，采完后一律关闭。
　　
　　4、利用国债资金推广矿区循环经济
　　
　　发展循环发展是实现经济增长方式根本性转变的重要措施，走新兴工业化道路，从根本上减轻环境压力、增强国民经济整体素质和竞争力，是实现全面建设小康社会目标。2005年，国家发改委在国债投资重点中列入循环经济专项，利用国债资金支持循环经济的试点，以及循环经济关键技术的产业化示范。今后，应逐年增加支持循环经济发展的专项经费，加大对循环经济的推动力度。同时，制定有利于矿区循环经济发展的财税政策，通过财税政策建立节约资源和保护环境的机制，进一步深化价格改革，逐步使资源性产品的价格能够反映资源的价值和资源的稀缺程度。研究并落实促进循环经济发展的价格政策和收费政策，要完善财税政策，加大对循环经济发展的支持力度，继续深化企业改革，研究制定有利于企业建立符合循环经济要求的生态工业的经济政策。对发展循环经济项目的矿山企业实行税收优惠政策。
　　
　　5、加大矿产资源产业安全生产投入的支持力度
　　
　　在逐步建立对高危行业生产企业提取安全费用制度的基础上，制定鼓励企业安全生产投入的配套政策，为鼓励企业增加环保安全生产设备投入，对企业购置用于安全生产等专用设备投资给予投资抵免税的优惠政策。利用国债资金加快煤矿安全生产技术改造，利用国债资金弥补安全生产历史欠帐问题，加大安全投入和技术改造力度，强化安全基础，提高安全生产保障能力。对煤炭安全生产，政府通过安排国债资金、贷款贴息等方式，支持大中型国有煤矿安全改造。
　　
　　6、建立资源枯竭矿山退出与转产援助补偿机制
　　
　　资源枯竭矿山关闭是矿产资源产业规律决定的，枯竭矿山的“关闭”与经营不善企业的“破产”是两个不同的概念，矿山“关闭”应得到政府的援助。我国目前只在煤炭、有色金属等少数几个行业矿山企业实施关闭破产政策，对冶金、化工、非金属行业，以及非国有矿山企业并没有相应的政策，完善的转产援助补偿机制还没有形成，其中最突出的是援助补偿没有相应的法规依据。因此，应该建立起全面的关闭破产条例，以法律的形式对矿山职工安置、关闭破产政策完善、矿产资源的补充勘探、转产关闭的配套措施等作出明确规定，实现产业接替的市场公平。
　　
　　7、建立和完善生态环境恢复补偿机制
　　
　　建立生态补偿机制是实现社会公平、构建和谐社会的又一个重要手段。资源开发生态补偿应当体现在两个层面，一是指直接的补偿，即通过对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿，以提高该行为的成本或收益，达到保护资源的目的。二是间接的补偿，指生态保护成果的受益者支付相应的费用，通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的“搭便车”现象，激励公共产品的足额供应。要按照“谁利用谁补偿，谁受益或者谁损害谁付费”的原则，制订系统的补偿办法，加大生态补偿的立法力度，建立合理的生态补偿的转移支付机制。要针对老矿区长期大范围开采，生态和环境破坏严重的情况，出台老矿区生态财政特别援助计划，促使老矿区恢复生态环境，
　　
　　8、建立对矿业历史遗留问题的援助机制
　　
　　要充分考虑矿业生产与加工业的不同特点，建立公平税负调整机制，总体上减轻矿业税费负担，使矿山企业的平均税赋低于加工工业，从而有效地调节社会各界对矿产资源开发的投资，促进矿业发展；要开征矿产资源使用费，实现矿产资源的有偿使用，从而实现资源使用的代际均衡，促进矿产资源开发的可持续性；要进一步推进分离企业办社会职能工作，切实减轻矿山企业社会负担。（中国科学院生态环境研究中心，魏振宽，吴钢，钱铁军）