国家生态环境安全的法律意义

摘要：国家生态环境安全是指国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。国家生态环境安全问题即生态环境与国家安全的关系问题，它既是国内法的国策性问题，又是国际法的全球性问题。各国关于国家环境安全的含义有所不同，我国国家生态安全主要表现为防止国内生态赤字、缓解资源供需矛盾、防治自然灾害方面的国家职能。我国有必要对国家生态环境安全概念重新定位，以适应我国经济发展与环境保护的需要。我国生态环境安全主要包括国土安全、生物安全、环境安全和国际环境安全问题。生态安全与经济安全共同构成国家安全的基础。防治自然灾害是我国生态安全的首要任务，减少环境赤字是我国生态安全的物质基础，发挥国家职能是我国生态安全的主导方向，明确公民权利是我国生态安全的法治保证。
关键词：国家　生态环境安全　法治

一、国家生态环境安全问题的提出
国家生态环境安全问题即生态环境与国家安全的关系问题。国家安全直接关系到国家主权、公民的生存权和社会的稳定，为法律保护之最。我国自古以来就把保护自然资源、防治自然灾害作为国策问题予以高度重视。鲧治水失败被处死刑，可以说是国家生态安全最早的殉道者。而中国古代游牧民族对异族特别是中原农耕民族的长期争战，其直接原因往往是游牧民族赖以生存的水、草资源受到破坏，这些经常处于生态难民境域中的铁骑对文明社会造成的巨大破坏至今还令许多西方人谈虎变色。当今世界引发国家间冲突的重要因素之一依然是环境资源问题：以色列在中东的所作所为，一个明显的原因是其所需的2/3的水资源来自被占领土，近年来黎以两国的军事磨擦加剧的直接原因是河流取水争端。更为严重的是，环境问题已直接对国家主权构成威胁，2001年11月15日，太平洋岛国图瓦卢宣布，因温室气体排放导致海平面上升，他们将放弃国家主权，举国移民。由此可见，国家生态环境安全问题历来就既是国内法的国策性问题，又是国际法的全球性问题。
现代西方国家关于国家环境安全的概念最早见于美国环境专家莱斯特·R·布朗所著《建设一个持续发展的社会》一书，作者在对全球环境问题系统研究后提出“国家安全的关键是可持续发展性”、“生态环境成为世界各国关注的国家安全的首要问题”等重要论点。1987年世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》报告正式使用了“环境安全”这一用语，阐明安全的定义除了对国家主权的政治和军事威胁外，环境问题已成为具有战略意义的问题之一。应当说这个时候的国家环境安全还基本上是经济发展问题和国内环境保护问题。
中国由于生态环境问题特别是与自然灾害相关的第一环境问题特别严峻，因而国家生态环境安全历来为统治者所高度重视。中国的国家生态环境安全有其自身的发展历史和文化底蕴，但新中国在国家规范性文件中正式提出国家生态环境安全的概念，始见于2000年底国务院发布的《全国生态环境保护纲要》，这是我国首次将生态安全作为环境保护的目标，纳入国家安全的范畴：“（如果）生态环境继续恶化，将严重影响我国经济社会的可持续发展和国家生态环境安全。”
我国生态安全问题提出的主要背景一是国内生态环境不断恶化，生态赤字日渐膨胀，自然灾害加剧，特别是近年来频繁发生的洪涝、干旱、沙尘暴和急剧扩大的荒漠化，严重干扰了人们的生产生活与社会安定，直接影响到我国社会经济的健康和可持续发展，生态环境受到巨大破坏，甚至对人的生存直接构成威胁，从而使得我国生态安全问题凸显出来。二是我国西部大开发的生态环境保护和建设问题引起全国上下的普遍关注，由于我国西部地区生态环境脆弱，而西部幅员辽阔且是我国主要江河与沙尘的发源地，直接事关全国的生态环境安全。三是西方国家与国际社会关于生态环境安全的理论与实践在我国引起了关注并产生了积极的反响。四是1987年第42届联大以来联合国协调各国实施有关20世纪后期十年国际减灾行动纲领、《21世纪议程》及“可持续发展”战略，这些全球性的生态环境保护问题在我国具有特别重要的意义。我国近年来强化了相关领域的立法，如“十五”计划所确定的环境政策和措施、国务院1998年制定的《全国生态环境建设规划》、全国人大制订或修订的《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均从不同角度强调生态建设与环境保护为我国现代化的重要战略目标，并相继涉及到了生态安全问题。我国将生态环境安全提到国家长治久安与民族振兴的地位，重视生态保护与建设，不仅是为增强自身综合国力，确保国民经济和社会可持续发展而创造重要条件，而且是积极参与国际环境合作，对全人类环境事业负责的精神状态与切实行动。
如前所述，国家生态环境安全的实质是生态环境与国家安全的关系问题，这种关系可用下图表示：
国家安全
能源安全、环境安全、国土安全、国际环境安全、信息安全、市场安全、产业安全……。
社会安全 政治安全 军事安全
生态安全 经济安全
此图旨在表明：国家安全的核心部分是社会安全、政治安全和军事安全，实际是国际法上国家的三要素（居民、主权、领土）的安全；能源安全等是国家安全的具体领域，它们的范畴并不固定；生态安全和经济安全是国家安全的基础；而在一定意义上生态安全是经济安全的基础，生态安全在不同程度上透过经济安全对其它国家安全因素产生作用，例如，对于社会安全来说，其对生态安全的依赖程度比对经济安全的依赖程度更高，而对于军事安全来说，就对经济安全有更高的依赖程度。政治安全对生态安全和经济安全具有同等依赖程度。
二、各国国家生态环境安全定位比较
关于国家生态环境安全概念的范畴，目前国内外并无统一的定义。在我国，国家生态环境安全亦称为环境安全、生态安全，有时被冠以国家职能的含义，称为国家生态安全或国家环境安全。在《全国生态环境保护纲要》中，它是指国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。此外，与国家生态环境安全相关的概念还有国家资源环境安全 、国土资源安全 、社会安全（主要指事故与灾害对社会安全的影响） 等。曲格平先生将生态安全作为国家安全的基础条件，并指出生态安全主要包括四大问题，即国土安全、水安全、环境安全和生物安全。大体上我国的国家生态环境安全亦可简称为生态安全。
美国的国家环境安全产生于冷战结束后。1991年美国公布的《国家安全战略报告》，首次将环境视为其国家利益组成部分，认为各种全球生态环境问题已在政治冲突中起作用了，为消除来自环境的压力，保护美国国家利益，美国有义务督促世界各国来共同承担责任，将环境安全视为“制定包括全球环境挑战在内的新的世界安全议程” ，强调美国“必须领导大家一起来保护最终决定全球繁荣与和平的地球环境” ，尤为关注的是气候变化、臭氧层破坏、生物多样性减少等全球性的以及他国环境问题对本国的影响。美国国防部自1995年起每年向总统和国会提交关于环境安全的年度报告。美国白宫与国务院官员称“世界范围内的环境退化已威胁到美国的繁荣”，进而认为在某些对美国利益至关重要的地区而因环境资源问题可能导致冲突，将促使美国介入其中，并实施干预 。”美国国家安全政策的目标从单纯的军事安全逐渐演变为包括环境安全、经济安全和军事安全在内的几重目标，具体包括四方面的内容：一是资源安全，二是能源安全。美国的资源和能源大量依赖国际市场，因此它认为国外重要的和敏感的能源和资源的流向都可能会引发国际冲突，都会影响美国的国家安全。三是环境安全，指他国或国际环境存在的问题都会对本国造成影响，例如赤道带国家大规模砍伐热带雨林，对其他国家气候和生态环境造成的不利影响等。四是生物安全，指生物系统的稳定与健康，特别是人口问题和食物系统问题。美国的国家环境安全主要目标并不是针对其本国的环境问题，而以国际法意义为主，即任何发生在他国的、他国之间的、地区性的乃至全球性的事件，只要对美国的环境安全造成损害、威胁或者有潜在的威胁，美国就可以进行干预，以解除、减少对美国的损害或者威胁，保护美国的环境安全。追随美国的日本，亦较早提出环境安全是国家安全的主要内容，表示“只有在地球环境上发挥主导作用，才是日本为国际社会做贡献的主要内容。”
俄罗斯的环境资源法学界将生态安全作为环境资源法调整对象的一类社会关系大致也始于1980年代后期，《俄罗斯联邦宪法》将保障生态安全规定为俄罗斯及其各主体共同管辖的事项，俄罗斯《自然环境保护法》将保障生态安全作为保证人和公民的生态权利得以实现的保障措施，1995年11月17日还通过了《联邦生态安全法》，作为保障生态安全方面的专门性联邦法律。但有学者认为，俄国的生态安全概念与保护环境是同义词，而不是一类新的社会关系。
此外，欧盟、加拿大等国家（集团）也先后将环境安全列入国家安全战略的主要目标。
近年来，由于对国际安全的非军事性威胁因素日益引起西方国家关注，环境安全问题的讨论十分热烈，其中比较活跃的国家为美国、英国、德国和加拿大等国；讨论比较积极的组织则有北约、欧洲安全与合作组织、欧盟、联合国环境规划署，以及斯德哥尔摩国际和平研究所等欧美有关大学和研究机构。较有代表性的研究成果如：北约1999年的《国际背景下的环境与安全》、加拿大1999年的《环境、短缺和暴力》、德国2000年的《环境和安全：通过合作预防危机》、美国2000年《环境变化和安全：项目报告》等。
总的说来，目前各国关于生态安全或环境安全的含义可分为两个层次：第一层次的生态安全与各国国内法上的环境与自然资源保护或各国环保部门从事的环境污染防治和自然资源保护工作基本相同，在规范类型上主要属于国内政策和国内法规范；第二个层次的生态安全则是外交、军事等领域之内的新概念，在规范类型上主要着眼于国际法规范，也包括国内法在解决环境冲突中的单边主义机制。如果将中国、俄罗斯和美国的生态安全概念加以比较，显然，以美国为代表的西方发达国家侧重于环境安全的第二个层次的适用。而我国作为发展中国家，侧重于环境安全国内法范畴的适用，主要体现为防止国内生态赤字、缓解资源供需矛盾、防治自然灾害这样一种国家职能。俄罗斯生态安全概念近似于我国，即所谓“作为保护人和公民的生态权利得以实现的保障措施” ，均侧重于第一层次的含义。与美国等西方国家主要使用环境安全概念不同的是，中、俄两国主要使用生态安全的概念，其中我国的生态安全概念主要体现了防止生态赤字、防治自然灾害这样一种国家职能；俄罗斯的生态安全概念主要体现的是“作为保证人和公民的生态权利得以实现的保障措施” 这样一种新型的公民基本权利。
我国当前的国家生态环境安全基本上是停留在西方国家1990年代以前的国家环境安全意义上，即只局限于经济意义和国内环境保护意义。然而，国外的或全球性生态环境问题对我国的国家环境安全的影响是客观存在的，且有加剧的趋势，例如外蒙和中亚国家草原退化是我国沙尘暴的重要污染源，一些国家对我国海域石油资源的掠夺既是对我国主权的侵犯，也是对我国国家能源安全的威胁。此外，西方国家的国家环境安全主要是针对发展中国家，面对这种项庄舞剑，我们也不得不有所应对，这要求我国应当及时对目前的国家生态环境安全概念重新定位，以适应维护我国国家利益的需要。
三、影响我国国家生态环境安全的主要问题
生态环境问题都会对国家的经济建设和社会发展产生影响，但并不是都会对国家安全产生影响，例如噪声污染、文化古迹保护等，只有那些严重危害广大人民群众生命财产即生存利益、破坏社会稳定、动摇了经济和社会发展基础、对国家政治统治造成威胁的生态环境问题才属于国家生态环境安全问题。我国目前这类问题可概括为四个方面：
一是国土安全问题。国家有三要素，即领土、居民和主权，因此国家生态环境安全首先是指国土安全。“国土一般是指一国国家主权支配管辖的地域空间，包括陆地与海域。国土资源则是一国主权支配管辖的自然资源及其决定的环境资源和社会经济资源。” 国土安全又称国土资源安全，目前我国国土资源中对国家安全造成影响的主要问题有：
1，水土流失严重。水土流失是中国面临的头号生态环境问题，目前我国水土流失面积367万平方公里，占国土总面积的38.2%，每年流失表层土50亿100亿吨，丧失的肥力折合成化肥，高于全国化肥年产量一倍以上，严重威胁农业的发展。
2，土地荒漠化严重。目前我国沙化土地168.9万平方公里，趋于沙化土地90多万平方公里，其中已难以治理的荒漠化土地116万平方公里，而且荒漠化的速度加快，50年来我国土地荒漠化共约10万平方公里，而1985-1995年10年内荒漠化2.5万平方公里，西部一些地区甚至出现了“石漠化”。土地荒漠化不仅严重影响了农牧业，也对整个国土生态系统造成严重破坏，例如沙尘暴频率加快，统计表明，我国沙尘暴50年代仅发生5次，80年代则上升到14次，90年代更高达23次。
3，水安全问题。中国水资源严重短缺，人均水资源仅2229.8立方米,远低于世界平均水平的6956.4立方米，且水资源分布极不均匀，全国600多座城市中有400多座供水不足。近年来水环境的恶化加剧了水安全问题，地下水严重超采，水资源污染加剧，全国每年污水排放量600亿吨，其中80%未经适当处理排放入自然水体，致使全国75%的湖泊受到显著污染，47%的河段受到污染。
4，生物安全问题。生物是生态系统的中心，生物的多样性是生态系统稳定的基础和标志，相当于人体的免疫力。但人类对自然的掠夺式开发利用导致生物物种灭绝，一个物种的灭绝将导致10-30种生物的生存危机，从而导致生态系统的危机。我国是世界上生物多样性较丰富的国家，但也是生物物种破坏和消亡严重的国家，我国有3万多种高等生物，其中10%处于濒危灭绝境地，必须受到严格的保护。此外，转基因技术、外来物种入侵对我国生物物种安全和国家经济安全均会产生巨大影响，也应当列入生物安全的范畴。
5，能源安全问题。能源问题是当今全球性问题，亦是引发国际社会动荡的重要因素，经常成为各国经济安全的首要问题。我国能源问题的特殊性在于：能源严重供给不足，能源效率低、浪费大，能源环境污染严重，能源价格不合理，能源贸易与世界市场脱节。 此外，我国既存在工业能源和城市能源问题，也存在广大农村人口的生活能源问题，这种能源问题加剧了植被破坏，又是造成生态危机的重要根源。
二是环境安全问题。这里的环境安全主要是指因环境污染对国家安全造成的严重影响。目前我国环境污染中最严重的问题是大气污染、水污染、海洋污染、土壤污染和化学品污染。其中后两种污染尚未引起足够的重视，土壤污染比其他类型污染的持续性更长久，治理的难度更大；我国国家环保总局初步筛选出首批被严格监管的化学品名录种类，国家经贸委列出了997种危险化学品，但尚未列入法律之中。
三是自然灾害问题。自然灾害简称天灾，可分为气候灾害和地质灾害。我国自然灾害的特点是种类多、频次高、强度大、影响面广，除火山灾害较轻微外，其他自然灾害均很严重。建国以来，我国由自然灾害造成的直接经济损失约为25000多亿元（1990年价），自然灾害年均损失约占GDP的3~6％，占财政收入的30％左右，高于发达国家几十倍，而且呈急剧上升趋势，近十年期间年均达1578亿元，相当于年均GNP的3.8%，占全国财政年均收入的27.2％。 防灾减灾已成为我国社会经济持续稳定发展的一个重要因素，是维护我国国家生态环境安全的艰巨任务。
四是国际环境安全问题。我国面临的国际环境安全问题主要有两类：一类是国外的或全球性生态环境问题对我国的国家环境安全的影响；另一类是外国特别是西方国家可能以其自己的国家环境安全受到我国环境问题威胁为由，对我国主权的干涉或对我国经济安全的威胁。
四、完善我国国家生态环境安全的法律对策
（一）国家生态环境安全的法制化
我国的生态安全问题虽早已提出，但其在环境法学领域的理论及研究尚属开端，将环境资源的保护提升到国家安全的高度，客观上要求环境资源法的理论基础、调整范围、体系结构均应有新的突破，亦对法学研究提出了更高的综合性、系统性要求，必将有力推动法学研究特别是环境资源法学研究向更高层次发展。我国的生态安全的制度目前还基本上限于政策层面，实践证明有必要及时地将其上升为法律规范，尤其有必要在宪法中加以规定。生态安全在我国作为一项新的国家责任，直接涉及国家法定职能，与宪法、行政法有着天然的联系；生态安全对国家安全的法律含义赋予了新的内容，而作为国家安全的重要组成部分，它与刑法亦密切相关；基于对环境安全的不同理解，它涉及国际法的重要原则，加强我国生态安全法制的理论研究与实践，有利于我国所奉行的以和平与发展为主题的生态安全观为更多的国家认同。此外，作为可持续发展的重要内容，生态安全对传统法理学、民法学提出了一些挑战性问题。加强我国环境安全法制的研究与完善，将极大地促进我国生态环境保护事业及其法制建设的发展，也是维护我国的环境和发展权利的迫切需要。
一国社会经济的可持续发展在根本上有赖于其生态环境的可持续发展，一国生态安全战略观的确立，其根本原因在于其认识到了生态环境问题的严重化与强化国家环境管理职能及相关措施手段的紧迫性。而现代国家行使其环境管理职能必须贯彻“依法治国”的方略、坚持“依法行政”的基本原则，即通过完善法制建设，强化法治意识，发挥法律的规范、引导、制约和保障作用，健全国家宏观调控机制，限制人们对生态环境的不安全行为。显然，生态安全保障是一项巨大而复杂的社会系统工程，其核心是强调环境承载能力和资源的永续利用对可持续发展进程的重要保障。说到底，我国的资源与环境安全保障包括生物多样性保护、防治土地荒漠化、防灾减灾、防止水污染、保护大气层、对重点区域和流域进行综合开发整治、加强资源的综合利用、推行清洁生产，在自然资源管理与社会经济规划决策中引入环境影响评价机制等等，莫不需要政府依法实施全面有效的监管与调控活动。正如联合国《21世纪议程》所论述的那样：“必须发展和执行综合的、有制裁力的和有效的法律和条例，而这些法律和条例必须根据周密的社会、生态、经济和科学规则制定。”
实践证明有必要及时将我国生态环境安全上升为法律规范并应纳入环境资源法体系中。虽然我国《21世纪议程――中国21世纪人口、环境与发展白皮书》（1994）、《2010远景目标纲要》（1996）、《全国生态环境建设规划》（1998）等规范性文件均注意到了我国生态安全问题，《全国生态环境保护纲要》（2000）将生态安全正式作为我国环境保护目标，纳入了国家安全范畴，说明我国政府早已制定了环境与经济、社会、人口、资源相互协调和可持续发展的方针，但这些都仅是政策性的原则与纲领，有关生态安全保障的决策机制、衡量标准、对策措施等需要相应立法加以确定，否则，生态安全战略因缺乏实施的根本保障而形同虚设。在决策机制上，我国尚未建立社会经济发展与生态环境保护的综合决策机制，因而无法规范开展生态功能区划，指导自然资源开发和产业合理布局，特别是在制定重大经济技术政策、社会发展规划与经济发展计划时，未能依一定程序开展环境影响评价与环境审计，由此导致政府在环境管理中的随意性、主观性、调控“失灵”问题难以避免；另外，我国生态环境的复杂性决定我国迫切需要依靠立法推动建立国家生态安全的衡量指标体系与监测预警系统，以便对国家生态安全状况进行规范有序的动态监测与适时适度调整。
我国生态环境保护一直强调行政主导、政府起决定性作用，特别倚重于临时性政策及行政命令或协调手段。这固然与我国传统行政体制、生态环境复杂国情密切相关，有一定的积极效能，然而行政主导体制易异化出部门分割、条块分割的痼疾。生态安全保障监管体系涉及计划、土地、建设、农业、科技、林业、矿产、水利、气象、环保诸多部门和各行政区划，而现实中这些行政部门和行政区划首要职能并非总能相互协调一致进行生态安全保障，往往是出现什么环境问题，仅由单个部门去试图包揽解决，形成不同生态要素分部门管理或同一要素被不同部门管理与同一要素在不同地区分片管理，甚至受局部利益驱动进行争权夺利，难免滋生冲突，结果体制上的混乱削弱了行政主导下的宏观调控职能。因而需要在立法上强化环保部门的综合协调与监督职能，明晰各部门、各地区参与环保与生态恢复建设的具体职责，以期各司其职，相互配合建立行之有效的生态安全监管体系。
（二）我国国家生态环境安全法的主要内容
我国国家生态安全法的指导思想可概括为：防治自然灾害是我国生态安全的首要任务，减少环境赤字是我国生态安全的物质基础，发挥国家职能是我国生态安全的主导方向，明确公民权利是我国生态安全的法治保证。
我国生态安全法制的建立与完善既要立足于中国国情，又要借鉴国外的有益经验并应对来自国外的可能性的挑战。具体而言，要考虑两个因素：一是保持我国生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态——即体现出我国生态安全法的主要功能；二是在国际环境保护中维护我国的环境和发展权利。有鉴于此，我国生态安全法应由两部分构成：一是国家生态安全法；二是国际环境安全法。
国家生态安全法的自然科学基础是生态学，生态系统的基本构成要素有生物群体、无生命物质和外部空间。 我国生态安全法的内容体系相应包括三个层次：第一个层次是特定空间安全的法律保护，主要包括自然灾害防治法、气象法以及我国承认的保护臭氧层、保护海洋环境、防止气候变化等国际公约。我国生态环境的国情显示自然灾害防治是我国生态安全保证的最严峻的问题，也是我国生态安全的最低限度标准，因而成为我国生态安全法的首要任务。第二个层次是生命系统和环境系统安全的法律保护，即以防止生态赤字为核心，确保各种重要的自然要素（生物和非生物资源）的生态功能，通过建立和完善各级政府、部门、单位和法人生态环境保护责任制，建立生态环境保护审计制度，编制生态环境功能区划等立法和政策措施，对重点地区的重点生态问题实行更加严格的监控和防范。我国2000年《全国生态环境保护纲要》已勾勒出此方面的大体轮廓。第三个层次是国家对生态安全保障职能和公民的生态权利的法制化。此方面可以借鉴俄罗斯的经验，在我国宪法中做出相应的规定，并在我国《环境保护法》中进一步明确生态安全保障的法定职责。公民的生态安全权利是公民生命健康权利在环境法中的体现，公民对任何污染和破坏生态环境的行为不仅限于以往作为严格意义上的受害者的损害求偿权，而且可以生态安全权利受到侵害或威胁为理由请求法律保护。
我国现行环境法制度特别是环境资源调查制度、国土资源与生态环境现状调查制度、生态功能区划和生态保护规划制度、生态安全监测预警网络系统制度、环境资源补偿制度、排污总量控制制度、环境影响评价制度、公众参预制度排污总量控制制度、公众参预制度等，均应根据国家生态环境安全的基本要求予以配合与完善。
关于国际环境安全法，事实上现今国际环境保护的大量法律规范就是国际安全的法律渊源，如对生物多样性的保护、对臭氧层的保护、对海洋环境的保护、对热带雨林的保护、对南极洲的保护、防止气候的变化、防止核污染等，莫不直接涉及国际的或全球的环境安全，国际环境安全制度应当是从人类安全的高度，致力于这些规则和机制的发展与完善，国际的或国家之间的环境纠纷只能通过合作和协商的机制解决，而应当反对任何以本国国家环境安全为借口对他国主权的干涉，警惕国家环境安全的单边主义倾向。在国际经济与环境合作交流方面，既要遵循我国已经加入的国际环境公约要求，抓紧国内配套性环境立法工作，又要认真对待研究全球化跨国性的环境资源问题，采取有效法律对策措施防止“生态侵略”，维护我国资源开发利用自主权与环境权益。

参考文献：
1. 邝扬《环境安全与国际关系》[J]，载《欧洲》1997－3。
2. 张善信《中国环境保护治理若干问题》[J]，载《中国软科学》1999－2。
3. 别涛《环境与安全问题的讨论应当引起我国的警觉》[J]，载《国际环境参考》2001－2。
4. 国务院《全国生态环境保护纲要》(2000)。
5. 崔凤山《确立环境军事战略新理念》，载《生态环境与保护》2002-4。