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环办[2001]18号

关于印发《生态功能保护区规划编制导则》（试行）的通知

各省、自治区、直辖市环境保护局，新疆生产建设兵团环境保护局:

为了指导和规范生态功能保护区规划的编制，我局制定了《生态功能保护区规划编

制导则》（试行），现印发给你们，请遵照执行。

二〇〇一年三月二日

抄送：各直属单位，各派出机构

附件：

生态功能保护区规划编制导则（试行）

1. 总则

1.1 任务的由来

1.2 必要性和意义

1.3 规划编制的依据

2. 现状分析与评价

2.1 自然地理状况

2.2 经济、社会状况

2.3 生态环境现状评价

2.3.1 生态环境保护与建设的成就

2. 3.2 生态环境退化状况及其原因分析

植被退化状况: 草地、森林的退化状况。

土地退化状况: 水土流失、沙漠化、盐渍化等。

水生态失衡状况：江河断流、洪涝、湖泊萎缩、地下水位下降等。

污染状况：水污染、大气污染、土壤污染等。

生物多样性破坏状况：物种减少、退化等。

2. 3.3 生态环境退化的影响

对社会的影响

对经济的影响

对环境的影响

2.4 经济、社会和环境综合分析

2.4.1 生态环境承载力分析

土地资源的可开发利用量及其对人口和经济的承载能力的分析，如在保证生态保护

与生态建设用地需求的情况下，可供开发利用的土地面积，可承载的人口和经济规模等。

水资源的可利用量及其对人口和经济的支持能力的分析。

草场载畜量分析，为限牧措施提供依据。

森林资源的可采伐利用量、可再生能力的分析，为森林利用方式与利用量的确定提

供依据。

2.4.2 生态环境与经济、社会协调发展的限制因素分析

自然因素

经济因素

社会因素

政策因素

3. 规划的指导思想和基本原则

3.1规划的指导思想

遵循《全国生态环境保护纲要》的各项原则，以实施可持续发展战略，改变粗放生产

经营方式，走生态经济型发展道路为中心，以改善区域生态环境质量，维护生态环境

功能为目标，把生态环境保护和建设与经济发展相结合，统一规划，加强法制，严格

监管，实现区域经济、社会和环境的协调发展。

3.2 规划的基本原则

生态功能保护区规划是通过分析区域生态环境特点和人类经济、社会活动，以及二者

相互作用的规律，依据生态学和生态经济学的基本原理，制定区域生态环境保护

目标，以及实现目标所要采取的措施。规划应遵循以下基本原则：

3.2.1 保护优先，预防为主，防治结合的原则

建立生态功能保护区是为了对重要生态功能区的退化地区实施抢救性保护。因此，必

须坚持保护优先、预防为主，防治结合的原则，切实加强这些地区的生态保护，防止

生态环境继续退化。同时，采取适当的生物和工程措施，尽快恢复和重建退化的生态

功能。3.2.2生态保护与产业结构调整相结合的原则

通过调整生态功能保护区内的产业结构，最大限度地减轻人类活动对生态环境的影

响，以达到保护生态功能的目的。

3.2.3 统筹规划，突出重点，分步实施的原则

规划要突出重点，抓住重点地区的重点生态问题，实现重点突破。同时，应当统筹兼

顾，点面结合，分步实施。

3.2.4因地制宜，坚持自然规律与社会经济发展规律相结合的原则。规划要尊重客观规

律，实事求是，在经济、技术上可行。

3.3 规划的技术路线

规划工作应在现状调查、分析的基础上，制定生态功能保护区总体目标、主要建设领

域和主要建设任务，并做好规划的论证、批准工作。

规划的程序如图1所示:

图1 规划程序图

4. 规划目标的制定

规划目标的制定是一项综合性很强的工作，是规划的关键环节。建立生态功能保护区

的根本目的是为了遏制生态功能退化的趋势，保障经济、社会的可持续发展。因此，

在制定规划目标时要与《全国生态环境保护纲要》和《全国生态环境建设规划》的目

标相一致，要与当地的经济和社会发展计划、规划相结合，并将规划纳入当地经济和

社会发展的长远规划和年度计划，做到经济、技术上切实可行，具有可操作性。

在时间上应分为近期（2005年）、中期（2010年）和远期（2015年）三个阶段目标

4.1 经济发展目标

确保区内人民群众的现有生活水平不降低，并逐步得到提高；调整产业结构，改变粗

放的经济发展模式，发展生态经济。

4.2 社会发展目标

区内人口密度合理，文化素质得到提高，生态环境意识明显增强。

4.3 生态环境目标

退化的生态功能得到恢复与重建，生态系统向良性循环方向发展。

5. 生态功能保护区建设的主要任务

生态功能保护区建设的重点区域包括江河源头区、重要水源涵养区、水土保持的重点

预防保护区和重点监督区、江河洪水调蓄区、防风固沙区和重要渔业水域等。

5.1 主要任务

5.1.1建立管理机构

包括基础设施建设和管理能力建设。

5.1.2划定生态功能区

按照自然特点、环境现状、社会发展需要和保护与恢复生态功能的要求，在生态功能

保护区内划定不同的生态功能区，制定各分区的生态保护目标和措施。

5.1.3加强资源开发利用的环境管理

在生态功能保护区内，停止一切导致生态功能继续退化的开发利用活动和其他人为破

坏活动；停止一切产生严重环境污染的工程建设项目；资源开发利用项目必须严格执行

环境影响评价制度和“三同时”制度；开展资源开发利用的执法检查。

5.1.4 调整产业结构

充分考虑当地经济、社会发展的需要，调整产业结构，积极寻求替代产业，改变区内

粗放的经济发展模式，发展生态经济。

5.1.5 开展生态恢复与重建

对区内退化的生态功能，采取适当的生物和工程措施，恢复和重建退化的生态功能。

5.1.6 加强生态环境保护的科学研究与监测

依靠科技进步，加强生态保护技术和生态破坏恢复治理技术的研究，开展生态监测，

及时掌握生态环境状况和变化趋势。

5.2 分区措施

5.2.1江河源头区

采取退耕退牧还草（林）、草地封育、发展生态牧业、适当移民等措施，解决超载过

牧粗放耕作等引起的草地退化与沙化，提高江河源头区保持水土，涵养水源的功能。

5.2.2 江河洪水调蓄区

采取退耕还湖还沼还草、移民、调整农林牧渔产业结构等措施，解决人水争地、湖泊

萎缩、湿地破坏、洪水调蓄功能下降等问题，尽快遏制湿地生态环境恶化趋势。

5.2.3 重要水源涵养区

通过产业结构调整、加强封山封滩育林育草等措施，加强水源涵养区林草植被的保护

与恢复，提高水源涵养功能。

5.2.4 防风固沙区

采取退耕还林还草、围栏封育、发展可替代能源等措施，解决风沙区燃料、饲料短缺

问题，恢复林草植被，遏制沙化土地的扩展，减轻沙尘暴危害。

6. 效益分析及经济、技术的可行性评估

6.1生态保护和生态建设的项目及资金安排

6.2生态功能保护区建设的经济、社会及环境效益分析

6.3 经济、技术可行性评估

包括对生态功能保护区内的环境容量进行分析、预测。

7. 实施规划的保障措施

7.1纳入经济和社会发展计划

7.2纳入政府工作目标责任制

7.3 管理措施

主要内容包括生态环境管理政策、资源利用政策、产业政策、生态补偿政策、管理制

度等。

7.4 资金筹措

7.5 监测与科学研究计划

7.6 宣传教育及培训计划

8. 规划的编制、论证和批准

地方级生态功能保护区规划由生态功能保护区所在地的环境保护行政主管部门会同

有关部门组织编制、论证，经上级环境保护行政主管部门审查同意后，报当地人民政

府批准实施；国家级生态功能保护区规划由生态功能保护区所在地的省级环境保护行

政主管部门会同有关部门组织编制、论证，经国家环境保护总局审查同意后，报当地

省级人民

政府批准实施。

附：

生态功能保护区规划编写提纲

1.总则

1.1 任务的由来

1.2 必要性和意义

1.3 规划编制的依据

2.现状分析与评价

2.1自然地理状况

2.2 经济、社会状况

2.3 生态环境现状评价

2. 3.1生态环境保护与建设成就

2.3.2生态环境退化状况及其原因分析

2.3.3 生态环境退化的影响

2. 4经济、社会和环境综合分析

2.4.1生态环境承载力分析

2.4.2生态环境与经济、社会协调发展的限制因素分析

3.规划的指导思想和基本原则

3.1 规划的指导思想

3.2 规划的基本原则

3.3 规划的技术路线

4.规划目标的确定

4. 1经济发展目标

4.2 社会发展目标

4. 3生态环境目标

5. 生态功能保护区建设的主要任务

5. 1主要任务

5.1.1建立管理机构

5.1.2划定生态功能区

5.1.3加强资源开发的环境管理

5.1.4调整产业结构

5.1.5开展生态恢复与重建

5.1.6加强生态环境保护的科学研究与监测

5.2 分区措施

5.2.1江河源头区

5.2.2江河洪水调蓄区

5.2.3重要水源涵养区

5.2.4防风固沙区

6. 效益分析及经济、技术的可行性评估

6.1生态保护和生态建设的项目及资金安排

6.2生态功能保护区建设的经济、社会及环境效益分析

6.3经济、技术可行性评估

7. 实施规划的保障措施

7.1 纳入经济和社会发展计划

7.2 纳入政府工作目标责任制

7.3 管理措施

7.4 资金筹措

7.5 监测与科学研究计划

7.6 宣传教育及培训计划

8.规划的编制、论证和批准