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建立环境经济政策体系推动又好又快发展

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建立环境经济政策体系推动又好又快发展

http://www.eedu.org.cn 作者：王金南文章来源：中国环境报点击数：更新时间：2008-1-14

　　关于环境经济政策
　　环境经济政策是指按照价值规律的要求，运用价格、税收、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护的协调发展。环境经济政策属于经济激励型的环境政策，是一种在传统的指令性环境政策日益不能满足环保工作需要的前提下逐渐发展起来的政策。环境经济政策在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴、扩大财政收入以及提高公众环境意识诸多方面具有行政命令手段所不具备的显著优点。实践表明，运用综合性的环境经济手段特别是税制手段，可以促进新的污染控制技术、生产工艺和清洁技术和产品的开发，有效地抑制有害于环境的生产和消费。
　　从国外环境政策历程来看，环境经济政策也是在管制政策实施后才大量出现的，是为了解决管制政策存在的问题而引进的，因此可以说环境经济政策是环境保护发展到一定阶段后才实施的，用来解决管制政策存在的问题，尤其是效率问题。环境经济政策的发展也是环境民主的进步和发展。随着我国市场经济体制的建立与完善以及我国环境管理水平的提高，环境经济政策实践的春天已经来临，环境经济政策在我国环境管理中的作用和地位将不断上升，环境经济政策必将成为建设环境友好型社会的重要政策和制度保障。
　　我国目前的环境经济政策
　　我国目前实行的环境经济政策主要包括:(1)排污收费政策。它是“污染者负担原则”在污染防治领域的具体化，是中国环境管理制度和经济刺激手段中最核心的组成部分。现行的排污收费已覆盖废水、废气、废渣、噪声、放射性等五大领域和113个收费项目；(2)征收资源税的政策，包括超额使用地下水的收费、征收矿产资源税、征收土地税和实行土地许可证制度等；(3)奖励综合利用的政策，包括对开展综合利用有显著成绩和贡献的单位及个人给予表扬奖励、对开展综合利用的生产建设项目实行奖励和优惠、对开展综合利用生产的产品实行优惠；(4)环境保护经济优惠政策，包括税收优惠政策、价格优惠政策、财政援助政策(国家拨款和财政补贴)、银行贷款等；(5)关于环保资金渠道的政策。虽然我国环境经济政策对生态环境问题的解决起到了很大的作用，但由于市场机制发育不完善，经济手段并未受到足够重视，政策的系统性也不强，没有形成环境经济政策的合力。与发达国家环境政策体系相比，我国的环境经济政策发展至少滞后十几年。
　　我国环境经济政策主要是对政府管制的辅助部分，至今并未形成完整的体系，这也是为什么国家环保总局开展环境经济政策试点的重要原因。目前，我国的排污收费制度相对比较完善，一些地方也开展了排污交易、生态补偿、绿色信贷等政策的试点工作。
　　环境经济政策试点内容
　　国家环保总局目前正在开展环境经济政策试点，主要包括如下6个方面的内容，这也是我国环境经济政策的重点发展方向:
　　一是设计环境保护经济政策体系框架。结合国家社会经济发展趋势、全面建设小康社会对环境保护的需求，研究提出新形势下完整的环境经济政策框架体系。框架体系设计的主要目的是为环境政策改革创新提供一个中长期的技术路线导引，起到环境经济政策总纲的作用。
　　二是完善环境公共财政政策体系。进一步明确中央和地方环境保护事权的划分，根据“环境事权和环境财权对应”原则，明确中央和各级地方政府的环境公共财政支出范围、对象、规模，建立环境公共财政投入绩效评估体系和政府绿色采购制度，探索建立中央环境保护基金的可行性，提高公共财政在环境保护投入中的比例以及公共财政投入的环境效率。
　　三是开展环境税收政策设计与试点。研究提出中国环境税收政策框架，包括独立型的环境税方案和融入型的方案。融入型环境税方案要重点研究提出促进环境友好型社会建设的税收政策方案。
　　四是开展生态补偿政策设计与试点。生态补偿机制的建立要特别注意中央和地方职责的界定，要重点研究提出国家生态补偿政策框架体系；结合国家主体功能区划，提出自然保护区和重要生态功能保护区的生态补偿政策方案；提出基于水源地保护的流域生态补偿机制政策方案，建立流域生态补偿机制的政策需求及法规保障体系；研究设计矿产资源开发生态补偿示范政策方案，选择重点资源开发区域进行试点；选择跨省跨市典型流域开展流域生态补偿政策试点研究。在试点的基础上，提出生态补偿政策的国家实施方案。
　　五是开展排污交易政策设计与试点。排污交易制度是目前国际上环境经济政策的热点。要结合我国污染减排的形势，研究提出排污权有偿取得和排污交易的法规制度，建立排污权有偿使用和排污交易管理平台，实现排污权有偿使用和排污权交易的科学、动态管理。财政部和环保总局准备在太湖流域和电力行业分别开展水污染物COD和大气污染物SO2排污交易试点，建设试点企业重点污染源排放自动监测系统、排污权有偿使用和交易管理网络系统。在试点经验总结的基础上提出排污交易试点与推广方案。
　　六是开展绿色资本市场政策设计与试点。绿色资本市场在发展环保产业、绿色能源、绿色产品中有着很强的支持作用。创建绿色资本市场一方面可以从源头上尽可能消除环境污染和生态破坏；另一方面也可以有效促进社会投资者和广大公众参与环境保护。
　　关于环境税收政策
　　环境税收政策是调节污染行为和保护环境的一种经济手段，广义的环境税收政策包括独立环境税、与环境和资源有关的税收和优惠政策、消除不利于环境的补贴政策和环境收费政策；狭义的环境税主要　是指对开发、保护和使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发利用、污染、破坏程度进行征收的一种税收，即独立环境税。作为一种税种，目前实施环境税的国家还很少，主要是一些OECD国家建立的污染税和碳税。
　　环境税种的内涵和外延
　　目前，我国与环境有关的税种包括消费税、资源税、车船使用税和车辆购置税、城市维护建设税以及城镇土地使用税和耕地占用税等。消费税目的是调节消费结构、引导消费方向、抑制超前消　费需求，增加财政收入。近年来，我国增加了对部分造成环境污染的产品实行提高税率的税收惩罚措施，而对环保产品实行税收优惠。目前的资源税主要对矿产资源征税，新的资源税方案将扩大征收范围，调整资源税征收方式以及税
　　收收入的分配体制。
　　此外，通过税收优惠等措施调节纳税人行为，提高税收绿色化程度。如对废旧物质回收、资源综合利用产品、污水处理等实行增值税税收优惠政策，对资源综合利用企业实行企业所得税减免，环保设备抵免所得税以及对环保捐赠允许在税前扣除等。调整出口退税政策，降低或取消高污染产品出口退税率，甚至征收出口环境税。
　　税收绿色化的建议
　　总体来讲，我国税收绿色化程度并不高。首先，我国尚未构建出于环境保护目的的环境税收体系，缺少针对污染和破坏环境的行为或产品课征的专门性税种；其次，虽然与环境有关的税种资源税、消费税等税收收入占总税收的10.7％左右，但是这些税种算不上真正意义上的环境税，因为这些税种的设置很少考虑环境因素，保护环境的作用不明显；此外，由于受到各方面因素的制约，现行优惠政策执行存在一定问题，没有起到调节环境行为、保护环境的作用，甚至反而促进了污染企业的发展。
　　从发达国家环境税收政策实施情况看，税收绿色化已成为一种发展趋势，即提高有利于环境的税收在整个税额中的比重。我国应从以下3个方面开展研究和政策制定:(1)设立独立环境税，即在税收体系中引进新的环境税税种，逐步设置一般环境税、污染排放税、污染产品税等环境税税目，调节生产和消费行为；(2)将环境因素融入到现有税种，如在消费税中增加污染产品税目、提高资源税税率，考虑资源生产和消费过程中生态破坏和环境污染损失因素；(3)对现有税收政策进行绿色化改进，通过税制的一些优惠规定鼓励环境保护行为，如增值税、消费税和所得税中的税收减免、加速折旧等规定；消除不利于环境的税收优惠和补贴，如取消高污染、高风险产品的出口退税，取消污染企业的增值税、所得税等优惠政策。
　　目前，课题组已经完成了关于融入型环境税方案政策建议，近期提交给有关政府部门。国家税务总局、财政部和国家环保总局已经商定联合研究制定独立型的环境税政策方案，有关研究制定工作正在进行。
　　关于环境收费政策
　　环境收费在经济合作与发展组织(OECD)成员国使用比较广泛。根据OECD最新统计，OECD成员国已经实施250项环境收费。相对环境税而言，我　国的环境收费手段运用较多。
　　目前，环境收费包括3部分:排污收费、使用者收费和服务收费。此外，还有建设项目环境影响评价等环境咨询服务收费。
　　实施环境收费的作用
　　1982年，国务院发布了《征收排污费暂行办法》。这一政策的实施促进了环境保护事业的发展，但是排污收费标准太低，同时排污费返还企业，对其污染治理缺乏激励作用。为此，2003年7月1日国务院发布了《排污费征收管理使用条例》，对排污收费制度进行了全面改革，从分级征收管理改为属地征收，分级管理；由超标收费改为总量收费；由单因子收费改为多因子收费；排污费实行收支两条线管理，取消返还企业和用于环保部门经费，纳入财政，全额用于污染治理。总量收费后，刺激力度加大，对企业治理起到了一定的作用，而对于超标排污企业罚款的惩罚作用没有体现出来。排污费筹集资金作用较为明显，收费额逐年增加。
　　财政部、国家计委、建设部和原国家环保局1997年6月4日联合印发了关于城市污水处理收费试点有关问题的通知(财综字［1997］111号)。从1997年开始征收污水处理费，各地根据实际情况采取不同的收费标准。垃圾处理收费是从2002年开始征收的(国家四部委发布了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》)。
　　我国排污收费政策的实施，为提高地方环境监管能力、筹集污染治理资金起到了较好的作用，同时也提高了企业和公众的环境保护意识。城市污水处理费和垃圾处理费政策的出台，为加快城市污水处理和垃圾处理设施建设以及环境基础设施的企业化运营提供了很好的支持。
　　环境收费发展方向
　　收费标准过低一直是排污收费政策面临的重要问题，也是影响政策实施效果的重要因素。今后应全面提高排污收费标准，并且高于污染治理成本。国务院节能减排综合性工作方案也明确提出了提高二氧化硫收费，由目前的0.63元/公斤分3年逐步提高到1.26元/公斤，各地根据实际情况提高COD排污费标准；此外，本着简化征收程序、降低征收成本、提高征收率的原则，改善征收管理办法。
　　生活污水和生活垃圾收费面临收费标准低的问题，同时有些城市还没有开征。截至2005年底，全国661个设市城市有475个城市已经开征污水处理费，有260个实行了垃圾处理收费制度。随着经济的发展和生活水平的提高，污水和垃圾处理设施需求不断增长，财政压力逐步增大，需要逐步提高收费标准，以满足处理设施的运转需要。国务院节能减排综合性工作方案提出:全面开征城市污水处理费并提高标准，收费标准原则上不低于0.8元/吨；提高垃圾处理收费标准，改进征收方式。应积极探索新的征收方式，提高征缴率。如广东省中山市采用“水消费量折算系数法”进行垃圾处理的费用征收，取得较好的效果。“水消费量折算系数法”是按不同垃圾产生源的垃圾排放量与其水消费量之间的折算关系，直接以用水量计征垃圾处理费，并委托供水部门在征收水费时一并代收。今后，应积极探索可操作的征收方式，垃圾收费与垃圾产生量挂钩，促进节约资源、减少垃圾产生量，促进可持续消费。
　　关于生态补偿政策
　　生态补偿作为保护生态环境的一项经济手段，是20世纪50年代以来开始出现并逐步成为环境政策的一个重要领域，其核心内容是生态保护外部成本内部化。在我国，生态补偿的涵义要更加广泛，其政策涵义是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用财政、税费、市场等手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。
　　具体而言，生态补偿可以分3个层次:生态环境的外部性内部化手段，特别是资源开发的生态环境成本内部化；一种促进生态环境保护的经济手段，建立有利于生态保护的财政和税费制度，促进地方开展生态保护；一种区域协调发展的制度，依据生态环境的外部性和区域性特征建立区域生态补偿机制，提高生态环境保护的积极性和保护效率，促进区域的协调发展。
　　适合开展试点的领域
　　为推动建立生态补偿机制，完善环境经济政策，促进生态环境保护，国家环　保总局日前印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，通过试点工
　　作，建立重点领域生态补偿标准体系，探索多样化的生态补偿方法模式，推动相关生态补偿政策法规的制定和完善，为全面建立生态补偿机制奠定基础。
　　应重点在以下4个领域推动开展生态补偿试点工作:
　　一是自然保护区的生态补偿。要理顺和拓宽自然保护区投入渠道，提高自然保护区规范化建设水平；引导保护区及周边社区居民转变生产生活方式，降低周边社区对自然保护区的压力；全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失，研究建立自然保护区生态补偿标准体系。
　　二是重要生态功能区的生态补偿。推动建立健全重要生态功能区的协调管理与投入机制；建立和完善重要生态功能区的生态环境质量监测、评价体系，加大重要生态功能区内的城乡环境综合整治力度；开展重要生态功能区生态补偿标准核算研究，研究建立重要生态功能区生态补偿标准体系。
　　三是矿产资源开发的生态补偿。全面落实矿山环境治理和生态恢复责任，做到“不欠新账、多还旧账”；联合有关部门科学评价矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金和矿山生态补偿基金的使用状况，研究制定科学的矿产资源开发生态补偿标准体系，建立矿产资源开发生态补偿收费制度。
　　四是流域水环境保护的生态补偿。各地应当确保出界水质达到考核目标，根据出入境水质状况确定横向补偿标准；搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台，推动建立流域生态保护共建共享机制；加强与有关各方协调，推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金。
　　政策和机制框架设想
　　根据研究，我们认为国家重点应该构建以下三大补偿政策和机制:
　　一是建立有利于生态的财政转移支付制度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。在目前财政政策的框架基础上，增加对重要生态功能区、生态屏障区、生态保护良好的省市、完成国家生态环境保护目标和生态保护工作进展迅速地区的补助和奖励，形成激励机制。加大对西部地区的支持力度。对重要的生态服务功能实施国家购买，对国家级自然保护区和国家级生态公益林的经济价值进行评估，将分年度的补偿转变为分期付款，实行国家购买。
　　二是建立基于主体功能区的生态补偿政策。按照四大主体功能区的功能分工，制定系统的生态补偿政策，增强对限制开发区和禁止开发区的补偿功能。增加对限制开发区、禁止开发区的财政转移支付，逐步使当地居民在教育、医疗、社会保障、公共管理、生态保护与建设等方面享有均等化的基本公共服务。加大对限制开发区和禁止开发区生态环境保护项目的投资力度。限制开发区和禁止开发区实施生态优先的政绩考核体系，对限制开发区域，要突出生态环境保护的评价，弱化经济增长、城镇化水平的评价；对禁止开发区域，主要评价生态环境保护的绩效。以限制开发区为平台整合现有的生态建设项目，建立生态功能保护区建设协调机制。
　　三是加快探索建立流域生态补偿和污染赔偿机制。流域生态补偿是我国生态补偿最受关注的领域也是应该优先突破的领域，地方已经自发开展了不同形式的生态补偿，急需国家在政策层面上予以支持和突破。流域生态补偿应该以水质和水量控制为核心，上下游地区的政府等利益相关者通过协商建立流域环境协议，明确流域不同河段水质和水量要求，同时明确达标的补偿责任与不达标的赔偿责任。国家提供相应的政策支持，有关部门需要在目前取水许可证制度的基础上，进一步建立和完善水权初始分配制度和水权交易制度；完善水环境功能区划管理制度，考核流域交界断面水质；为流域利益相关者提供磋商渠道、平台和政策依据，鼓励流域上下游自由协商达成补偿协议等。
　　关于排污权交易制度
　　排污交易是指在污染物排放总量控制条件下，利用市场规律及环境资源的特有性质，在环保部门的监督管理下，各个排污单位在有关政策、法规的约束下　进行排污指标的有偿转让活动。通过污染者之间的排放配额交易，以灵活的市场机制和较小社会治理成本实现污染物总量控制目标。
　　我国的进展情况
　　排污交易的实施在中国已具有一定基础。环保总局从1991年起在16个城市开展了排污许可证试点，在柳州、包头、开远等6个城市开展了大气排污交易的试点工作。2002年在亚洲开发银行的协助下和有关研究机构的合作下，山西省太原市开展了二氧化硫排污交易的试点。同年3月，国家环保总局在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州共7省市，开展了二氧化硫排放总量控制及排污交易的试点工作。在该项目的推动下完成多项排污交易案例，为中国推行排污交易机制积累了一定的实践经验。目前，浙江、湖北、江苏、广东和香港都在积极推行排污交易试点工作。浙江省嘉兴市和义乌市开展了排污指标有偿分配和排污交易，嘉兴市还建立了排污指标储备交易中心；湖北省环保局正在制订相应法规，在全省范围内建立排污交易制度；江苏省已经开展了二氧化硫排污交易试点，目前正在建立太湖流域水污染物排放指标有偿分配和排污交易试点；广东省和香港正在开展跨境的二氧化硫排污交易制度。
　　2006年5月，财政部和环保总局联合开展了部分省市排污交易的调研，召开了专家座谈会，征求了包括上海、江苏、浙江、天津、山西、河南、广东、福建、广西等省市区在内的财政部门和环保部门，以及国家电网、南方电网、五大电力集团公司和部分地方电力公司的意见，认为电力行业排放绩效明确、二氧化硫治理技术成熟，可在全国范围率先推行排污交易试点工作。
　　深化推广中的问题
　　经过多年二氧化硫排污交易的有益尝试，中国在制定排污交易的管理制度、运行机制等方面取得了一些成功的经验。但在进一步的深化推广过程中，暴露出许多问题，突出表现为:一是排污交易的推行存在法律法规滞后、操作依据不充分的问题；二是企业排放配额分配方法仍不完善，虽然较过去已有较大改善，但依然存在绩效分配方法没有落实到地方、新源的排放配额获取方式不明确等问题，这些问题都将成为排污交易推行的障碍；三是环境监测监管能力不足、污染源排污计量工作薄弱，直接影响排污交易市场的建立；四是排污交易市场虽已形成但尚未真正建立，过去开展的排污交易案例大部分都是政府“拉郎配”的形式，并不完全属于市场交易行为；另外，排污交易的价格机制也不健全，政府行政干预和政府“指导价格”色彩过浓。
　　(作者为中国环境规划院副院长、总工，国家环境经济政策试点项目技术组组长)
　　要点提示
　　环境经济政策在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴、扩大财政收入以及提高公众环境意识诸多方面具有行政命令手段所不具备的显著优点。本文全面系统地介绍了我国环境经济政策的框架，并对各种环境经济政策实施提出了具体设想。
　　编辑心得
　　要建立环境经济政策体系，需针对不同的管理需求提出不同的环境经济政策。环境经济政策主要涉及税收、财政、金融、价格、责任制度、市场等经济手段，与此相对应，也应设计出环境财政政策、环境税费政策、生态补偿、排污交易、环境金融政策、环境核算等政策。

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		环境经济政策急需立法保障环境经济政策体系建设任重道

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