十七大报告强调加强能源资源节约和生态环境保护对于走中国特色社会主义道路的意义，提出必须把建设环境友好型社会的要求落实到每个单位、每个家庭。环境友好型社会不是一种没有利益冲突与纷争的社会，而是各种利益冲突与纷争能够得到合理解决的社会。为此，必须建立和完善利益调整机制，将各种不同的利益诉求统一纳入社会平稳运行的范围以内，通过和谐的手段缓解利益冲突、平息利益纷争、消除利益矛盾。法律是社会利益的调整器，对于利益协调与纠纷解决具有不可替代的功能与作用。建立和完善环境纠纷解决机制是建设环境友好型社会赋予法律的基本任务。

　　一、健全的环境纠纷解决机制是建设环境友好型社会的基本要求

    由人们不合理开发利用环境所引起的环境污染与破坏日益严重。在传统观念中，工厂把废气排入空气、让废水流入河流与海洋、用垃圾填埋湖泊等等，都是不受法律制约的行为；而空气、湖泊、河流、海洋却是“无主物”，无法主张和享有权利。既然工厂有权排污而居民无权制止，更无权请求保护，污染的加重与环境的恶化也就难以避免。因此，建立在传统发展观基础之上的法律不仅不能很好地解决环境问题，反而还对环境问题的形成有着一份“贡献”。

    随着人类对环境问题认识的深化，环境保护的意识逐步增强，法律对于解决环境问题的无能与无力状况得到了改善。在我国，自1979年颁布《中华人民共和国环境保护法（试行）》以来，陆续制定了百余部保护环境的法律法规。这些法律法规在一定程度上体现了我们在不同时期对于环境问题的认识与运用法律手段解决环境问题的能力和水平，对于解决我国在经济高速发展时期出现的环境问题、控制环境污染和破坏起到了积极的作用。但是，我国当前面临严峻环境问题的现实也无情地告诉我们，环境法的实施状况远没有当初立法时设想的那么美好，我们的一些环境法制度——如环境影响评价、排污收费、限期治理等等在现实中运行的情况并不理想。建立在传统发展观基础上的不以人与自然、人与人双重和谐为目标，重实体轻程序、重建章立制轻执行落实、重国家监管轻社会参与、重行政机制轻市场手段的环境立法与执法模式，不能满足现实发展的需求，还不能说是环境友好型的法律。

    从法律的角度看，环境问题的出现是由于人们对环境所享有的权利没有得到全面充分认可的结果。当环境遭受破坏、居民权益受到损害时，人们无法通过正常的法律途径寻求保护，只能采取法律以外的方式表达自己的利益诉求，法律的构建社会秩序、缓和社会矛盾与冲突的功能无以发挥。目前的环境保护诉求多以群体性、大规模事件的形式出现，环保部门收到的环境投诉快速上升，一些突发的污染事故和环境纠纷成为严重影响社会稳定的因素，这些都与法律上没有畅通的利益表达与冲突解决渠道有直接关系。

    我国现有的环境纠纷解决制度虽然对于稳定社会秩序、解决环境权益冲突发挥了一定的作用，但一些问题仍很突出：在立法体制和理念上，缺乏环境与发展综合决策的观念、方法和措施，部门立法、利益分割，重实体轻程序、重行政手段轻市场手段、重法律条文结构完整轻法律实施条件设定，缺乏良好的统筹协调机制。在实体法上，没有将“环境友好”的价值目标和可持续发展理念贯穿于整个法律系统，公法私法二元对立、法律部门相互之间缺乏统一的制度安排，经常引发法律之间的冲突，现有的法律没有为环境纠纷的解决提供合理的实体法基础，如环境权并没有成为我国公民的基本权利；仅规定了环境污染的损害赔偿责任，既没有确定环境污染对环境造成损害的法律责任，也没有确定由于生态破坏引起的环境侵权责任；虽然确定了环境资源为国家所有，但并没有具体设定国家所有权在环境资源方面的代理人，等等。在程序法上，依循三大诉讼分立的传统模式，对于因环境纠纷的复杂性、多元性所产生的特殊要求缺乏应对，重诉讼机制轻诉讼替代机制的问题突出。在诉讼机制中，法院对环境纠纷的立案标准、事实认定、证据判断、法律适用无所遵循；在诉讼替代机制中，各种程序性规则更加缺乏，难以发挥应有的作用。

　　二、完善的程序制度是环境友好型社会纠纷解决机制的基本保障

    环境纠纷的解决，既需要国家公权力的介入和保障，又需要民间组织和社会团体的参与。由此，环境纠纷的解决机制，必须是诉讼机制和诉讼替代机制的多元并存。在我国，已经建立的诉讼机制与非诉讼机制不能很好地发挥作用，环境纠纷解决难的问题十分突出，最根本的原因在于缺乏合理的程序保障。从某种意义上讲，中国环境法的实效差及长期以来不重视程序法保障，与没有将纠纷解决机制当作法律发展的动力直接相关。因此，要建设适应环境友好型社会的环境纠纷解决机制，必须从根本上扭转程序法缺失与不足的局面，制定专门的“环境纠纷救济法”，改变三大诉讼分立、诉讼机制与非诉讼机制脱节、国家权力与社会参与不平衡的状况，建立统一、完善的环境纠纷解决程序。在这个专门的程序法中，必须高度重视如下问题的解决：

    1.建立专门环境诉讼制度

    专门环境诉讼是相对于传统的环境民事诉讼、环境行政诉讼和环境刑事诉讼分立而言的，是将传统的三大诉讼合而为一，对环境纠纷实行整体式的诉讼救济的新型诉讼制度。它是具有预防、激励、政策形成功能，融保护私益和公益于一体的专门诉讼。其意义在于能够有效地避免传统环境诉讼固有的对环境纠纷整体性的肢解，克服对环境纠纷的诉讼救济实行分离式诉讼所带来的诸如公益保护缺位、私益保障不足、预防功能低下、法院司法困难等问题；适度改变司法被动现状，推动法院在诉讼中行使裁量权，平息对有关环境法律条文的争议，堵塞法律漏洞，发挥司法的政策形成功能，促进环境法制的发展和完善。

    相对于传统的诉讼形式，专门环境诉讼以其诉讼的整体性、内容的综合性、目标的双重性、程序正义的独立价值为特征，针对诉讼双方地位不对称的现实，秉持实质公平原则，设置必要的对弱势的受害方进行照顾的程序。它包括如下内容：（1）制定专门的程序法，解决对行政调解、行政裁决、行政确认行为的司法审查与公民环境权益的救济问题；（2）建立专门法庭。针对环境案件具有技术性强、处理难度大、日益增多和复杂化的特点，建立专门的司法机构进行处理；（3）根据环境诉讼的特点，设立特别规则。对于诉讼资格、证据的收集、证据效力、举证责任、因果关系、诉讼时效、诉讼费用等问题做出明确的规定。

    2.建立环境公益诉讼制度

    环境公益诉讼制度是为“环境”损害的救济主体确定的特殊制度。环境公益诉讼制度突破了民事责任的个人责任与个体补偿原则，体现的是环境法中的社会责任与公益补偿责任。其制度的核心在于协调对“环境”的损害与对“人”的损害的确认。它是针对环境纠纷当事人的广泛性、损害利益的多重性而设计的专门就保护环境公共利益而提起的诉讼，具有诉讼理由前置、请求内容以预防性救济为主、裁判效力扩张等特点。

    环境公益诉讼应包括对环境损害者的公益诉讼和对环境行政机关的公益诉讼两种。根据诉讼对象的不同，解决私益和公益、公益和公益之间的冲突，实现公民通过诉讼监督环境保护和环境执法中的问题。具体应包括环境公民诉讼与环境公诉。

    环境公民诉讼制度的内容至少应包括：原告资格的认定、救济方法的充实、激励机制的采取、证据规则与诉讼参加人的确定等。环境公诉是国家以排除环境危害和赔偿环境损害所带来的损失为基本诉求，主要是通过追究造成环境污染或破坏行为人的民事责任，实现对环境社会利益的保护和救济。它是国家特设机关以国家名义对环境污染者或破坏者提起的排除危害之诉或损害赔偿之诉。其内容包括：国家公诉机关的确定、证据规则、救济方法的确定等。

    3.完善环境纠纷的非诉讼解决制度

    以当事人之间合意为基础的非诉讼纠纷解决机制，是现代社会重新发现人与人之间沟通与对话价值的产物，各种非国家的组织、社区共同体或社团在纠纷解决中的作用则日益受到重视，由此产生了协商、调解、仲裁等多种以当事人合意为基础的纠纷解决方式。环境纠纷非诉讼解决机制的功能在于促进社会自治与社会合作，是现代社会寻求以和谐方式解决纠纷的重要方式。

    非诉讼机制具有成本低、迅速和便利的优势，也更适合于特定社会关系、特定主体和特定纠纷的解决。它以常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情达理和非对抗的对话缓和了当事人之间的对立，有利于他们保持长远关系和谐；以简易的事实认定代替了严格的举证责任，使当事人可以不借助律师自行解决纠纷；整体地考察事件背后复杂长远的社会关系，做出合理的判断，使当事人易于接受和执行。

    我国一直高度重视纠纷的非诉讼解决方式，形成了民间调解、行政调解、环境仲裁等各种独特的形式，建立了人民调解委员会、仲裁委员会等民间调解机构。行政机关的法制部门也实际上承担了行政调解的职能。但是，从当前环境纠纷解决的现状上看，运用这些已有的非诉讼解决方式还存在一定的障碍：行政调解的法律性质还不明确、人民调解的方式比较单一、仲裁尚未实际应用。这些问题必须从制度设计上加以解决。

    完善环境纠纷的非诉讼解决制度，应明确各种制度的价值定位与目标选择，确定其适用的纠纷性质与范围；应具体规定各种非诉讼解决方式的程序，明确非诉讼解决方式的法律效力，建立与诉讼解决方式的协调机制。（执笔：湖北省高级人民法院副院长、中南财经政法大学教授吕忠梅 “环境友好型社会中的环境侵权救济机制研究”课题组）