试论我国的自然遗产保护法律规范系统

　　［摘要］

　　我国业已建立起了有中国特色的自然遗产保护制度。但是我国尚无一部专门针对自然遗产保护的专项法律，而且自然遗产保护法律规范体系也尚未完全构建起来。本文论证了我国建立自然遗产法律规范系统的意义，并对如何构建提出了建议。

　　［关键词］

　　自然遗产保护法；法律困境；法律规范系统

　　一、我国自然遗产保护法律规范体系的现状与困境

　　(一)我国自然遗产保护法律规范体系构建之现状

　　作为世界上自然遗产最丰富的国家之一，经长期不懈努力与实践，我国建立起了有中国特色的自然遗产保护制度。

　　1994年，国务院颁布《自然保护区条例》；2006年颁布《风景名胜区条例》。我国保护自然遗产的手段是国家建立重点自然保护区和国家重点风景名胜区制度，同时对具有地区性代表意义和价值的，地方政府可以设立地方保护区域来保护自然资源。1985年，全国人大常委会决定批准《保护世界文化和自然遗产公约》，我国正式加入该公约组织。根据该公约，世界自然遗产的核心要素与我国国家级自然保护区和国家级风景名胜区是一致的。

　　我国也已逐渐形成了相对比较完整的国家级自然保护区、国家级风景名胜区和世界自然遗产交互组成的自然遗产保护制度。

　　(二)我国现行自然遗产保护法律规范体系存在诸多问题

　　1.自然遗产保护法律规范的层级尚未上升到法律层面。

　　我国目前建立了以行政法规和地方性法规为主要形式的实质意义上的自然遗产保护法律制度，全国人大常委会还未出台自然遗产保护的专项立法。自然遗产保护采用多元化主体的立法模式，没有专项立法的统筹，缺乏应有之系统性。不同的法规规章之间相互重叠、相互冲突，而且还造成了立法空白，以至于难以更有效地保护我国的自然遗产，甚至造成不同管理主体之间部门分割、相互推诿的局面。

　　2.自然保护区和风景名胜区分别管理的管理体制缺乏统一功能。

　　国家级自然保护区和国家级风景名胜区，由于遵循不同的行政管理体制，使我国对自然遗产的保护，逐渐形成了依两种不同的法律制度来同时予以规制的体制。根据有关院士专家的意见，自然保护区是“以生物多样性保护为目的的公益性的单位，兼顾生态旅游等资源利用活动”；而风景名胜区则是“在保护的基础上向公众提供旅游、参观、游览等”。 因此，国家级自然保护区和国家级风景名胜区本质上是有共性的，是同根同源的，它们的保护对象都是具有国家代表意义的、处于或基本处于自然状态的、最珍贵的资源，都具有生物多样性保护作用，也都在保护的基础上开展旅游活动。这就决定了不能简单地认定或划分管理区域而将同一自然资源的保护和利用截然分开。必须认识到管理上存在的交叉重叠的客观现实，消除不同类型自然遗产管理上存在的差异，使具有多种功能和多种保护价值而被要求适用不同的法律的自然遗产，统筹加以保护与管理。

　　3.现有的自然保护区和风景名胜区法规系统难与国际公约接轨。

　　我国《环境保护法》第46条规定：“中华人民共和国缔结或者参加的与环境保护有关的国际条约同中华人民共和国的法律有不同的规定的，适用国际条约的规定，中华人民共和国声明保留的除外。”虽然根据该条规定，《保护世界文化和自然遗产公约》可以在我国直接适用，但鉴于有关保护和管理自然遗产的具体制度和措施，都只能且需要依我国自己的法律实施，而在我国的法律制度中却连“自然遗产”这个概念都没有使用，更没有自然遗产保护的专门立法，自不利于我国将现存的管理制度和措施与国际公约接轨。按照“有约必守”的原则，我国应当通过专项立法的方式，一方面体现我国的自然遗产保护的重视程度，另一方面也可以更好地履行条约赋予的权利和义务。[1]

　　二、自然遗产保护法律规范应构建为一个法律规范系统

　　(一)传统法律部门的划分不适应自然遗产保护法体系的构建

　　我国的法律部门划分理论继受于前苏联。最初，法律调整对象是法律部门划分的唯一标准，当依靠法律调整对象这一标准无法明确划分法律部门时，法律调整方法也逐渐成为了划分法律部门的标准。

　　而当法律调整对象与法律调整方法仍不能完全穷尽法律部门的划分时，有的学者又提出了划分法律部门的补充原则。法律部门的划分标准日益多样化，这种不断打补丁的做法不但难以终结法律部门划分的理论，恰恰暴露了法律部门划分理论本身的先天不足，要求我们随着社会经济的发展，对其不断予以扬弃，进而完善整个法律法规体系的构建理论。

　　(二)我国自然遗产保护法具有其特殊的调整对象和调整方法

　　1.自然遗产保护法律关系包括多种社会关系。

　　在自然遗产的设立、规划、保护、管理以及政策与资金支持、开发旅游、当地居民权益保障等各个环节，形成了方方面面、千丝万缕的经济和社会关系。这都包括与其他法域之间的联系，因此自然遗产保护法所调整的社会关系必然不可能不涉及其他各种传统的法律部门，故此，企图以一个法律部门规范整个自然遗产保护邻域显然是缺乏科学依据的。

　　2.自然遗产保护的调整方法也具有特殊的综合性。

　　由于自然遗产保护法在调整与自然遗产保护相关的各种社会关系时形成了特殊的调整方法。其调整手段既包括调整商品交换关系的平等、自愿、等价优长的民法方法；又包括调整环境保护和污染控制的行政方法；甚至还要包括以制裁犯罪为特征的刑法方法。这使得依靠调整方法这个传统的法律部门的划分依据，在自然遗产保护法律部门中受到了极大地挑战。

　　综上所述，随着一个个像自然遗产保护立法这种社会关系纵横交错的立法领域的出现，人们逐步开始意识到了，只有自觉地理解和运用综合法律调整的方法，才有可能更有效地发挥法律的作用，实行全面系统地调整像自然遗产保护这样特定领域内各种社会关系的预定目标。

　　(三)构建我国自然遗产保护法律规范系统的理论与实践意义

　　之所以要将自然遗产保护法律规范就采用系统化的方式予以划分。其理由如下：

　　1.自然遗产保护法有其自己特殊之目的要求。

　　由于自然遗产具有极大的生态价值、经济价值、审美价值与科研价值，所以自然遗产保护法不仅是要达到保护生态环境这个首要目的，同时还要兼顾到带动当地旅游业发展、弘扬祖国山河之美、促进科学研究等多重目的。而自然遗产保护法律规范系统之功能，就是为了满足自然遗产保护这一特殊目的之要求。

　　2.自然遗产保护法律规范系统涉及交叉重叠之自然资源领域。

　　由于自然遗产所涉及到的自然资源种类繁多，且彼此联系松散，没有紧密的共性，如何将这些与自然遗产有关的繁杂的自然资源法律法规统一起来，仅仅依靠传统的法律部门划分办法只能是零敲碎打。

　　例如我国对自然遗产的保护主要靠自然保护区制度和风景名胜区制度来同时调整，同根同源的自然保护区和风景名胜区制度必然决定了交叉重叠的情况不但客观存在，且较为普遍，故自然遗产的保护与管理的整体统筹在所必然。

　　3.采用法律规范系统划分顺应自然遗产保护立法的客观需求。

　　采用法律规范系统对自然遗产保护法立法的规划与实施具有许多优点：

　　(1)法律规范系统可以准确反映“领域性调整”的立法要求。

　　构建自然遗产法律规范系统正是对自然遗产保护法领域所涉及的各种社会关系进行综合性的法律调整。自然遗产保护法领域内，只要有关于国家最珍贵的生态环境保护以及自然资源开发利用监管的法律规范，均可纳入自然遗产保护法律规范系统之中。

　　(2)用法律规范系统对自然遗产保护领域进行调整具有灵活性和开放性。

　　传统的法律部门划分标准较为呆板，因此，在面对快速发展的社会关系时，会常常感到力不从心，法律的滞后性突显。而运用系统立法对自然遗产保护领域进行调整，就具有较大的灵活性，因为系统并不是系统内所有事物的简单叠加。既然凡是调整与自然遗产保护和管理有关的权利和义务的法律规范，均可以被视为是“自然遗产保护法律规范系统”中的构成要素。所以自然遗产保护法律规范系统化即可避免运用传统部门法划分所难以解决的两项制度交叉重叠时，只能予以平面划分而无法避免的你争我夺的局面。而当社会关系发生变化时，所涉及的法律规范系统又可进行相应的调整，并不影响其它系统的正常运行。因此可见。“系统划分”具有传统法律部门划分所欠缺的灵活性和开放性。

　　(3)法律规范系统的相对独立性使自然遗产保护法律规范系统具有了实现目的功能的可能性。

　　无疑，“系统”的独立性也是相对的。根据研究目的之不同，分析方法的相异，同一对象允许作为不同的系统要素，具有不同的特征。这种“相对性”具体到“系统划分”而言，就是它允许各法律规范系统之间相互交叉。如果某一法律规范所调整的社会关系，同国家自然保护区有关，又涉及到了国家风景名胜区问题，那么，这一法律规范就既可被看作是自然遗产保护法律规范系统中自然保护区子系统的构成要素，又可被看作是风景名胜区子系统的构成要素，并且在不同的子系统中实现不同的功能。

　　在自然遗产保护法律规范系统中，在该系统下的各个子系统既相互联系又各自独立，使得自然遗产保护法律规范系统形成一个整体，可以更好的实现其目的和功能。

　　三、构建我国自然遗产保护法律规范系统以实现该领域的综合法律调整

　　自然遗产保护法律规范系统，其仍属于系统的范畴，因此系统所具有的整体性、结构功能性、层次性以及综合性同样适用于法律规范系统。因此，构建自然遗产保护法律规范系统的工作，也必须突出这些特征才能完成。

　　(一)自然遗产保护法律规范系统应保证系统的整体联系性

　　法律规范系统是由母系统、子系统和孙系统层层构成。在这个纵向的系统结构中，各个法律规范要素之间互赖而又互动地有机结合为一个整体。

　　1.自然遗产保护法律规范系统必须具有整体性。

　　法律规范系统是由若干子系统以及子系统下的孙系统这种不同层次的要素构成，因此各个系统必须是一个有机结合的整体。在自然遗产保护法律规范系统中，各个系统之间也是相互连接成整体的。

　　(1)自然遗产保护与自然保护区制度和风景名胜区制度的统一。

　　如果《自然遗产保护法草案》生效，其调整的对象是国家最珍贵、具有国内外代表价值的自然资源。作为自然遗产保护法律规范系统的重要部分，对其与系统有联系的自然保护区制度和风景名胜区名胜区制度具有一定的思想指导与确立原则的影响。因此自然保护区制度和风景名胜区制度中有关自然遗产保护的部分就处于了自然遗产保护这个基本法下的子系统的位置，在立法指导思想与原则上应当与基本法保持一致。自然遗产保护法律规范系统将国家级自然保护区制度和国家级风景名胜区制度整合起来，形成整体目的功能之系统。

　　(2)生态化和社会化的统一。

　　生态化是注重自然遗产的原真性与完整性，这也是自然遗产保护法的首要目标；社会化则更多的考虑到自然遗产的开发利用、基本人权等公共目标(社会进步)。自然遗产法律规范系统就是要实现生态化和社会化的统一。

　　2.我国自然遗产保护法律规范的子系统之间必须具有合理的关联性。

　　法律规范之间具有密切的联系，“使其中一些规范的遵守、执行或违反必然引起其他规范从而发挥作用。所以正是法律体系的内部统一性才使社会关系得以统一的调整，并保证了整个社会的相应的稳定。”[2]而自然遗产保护法所调整的社会关系也涉及各个方面，并且很多社会关系由于在不同方面具有重叠和交叉，因此，自然遗产保护法律规范系统是以整体的形式发生作用，并且彼此之间又在各个子系统之间发生复杂的联系，共同形成调整自然遗产保护法律关系的整体系统。

　　(二)我国自然遗产保护法律规范系统应当具有自己特有之系统结构功能性

　　1.自然遗产保护法律规范系统应当首先具有特定的结构性。

　　构建自然遗产法律规范系统，将这些互赖又互动的各种要素放在一个整体的系统中，需要对他们进行系统归类，使其具有结构性。

　　例如在自然遗产法律规范系统中，自然遗产保护法律是在环境保护法下统领的子系统，而自然遗产保护法下的具体制度作为该子系统下的孙系统互相并行，使系统的结构清晰明了。

　　2.我国自然遗产法律规范系统的各个结构都要具有自己特定的完善目的功能。

　　法律规范系统的功能，是通过系统对不同社会关系的调整表现出来，即系统中各个结构的功能性是由其所调整的社会关系的不同来体现。在自然遗产保护法律规范系统中，各个子系统都具有其独立的功能。例如，如果将自然遗产保护法律规范体系划分为自然保护区子系统和风景名胜区子系统的话，虽然二者同根同源，但是制度目的与功能却有各自的特点和侧重，无容置疑，自然保护区子系统更注重对生态的保护；而风景名胜区子系统更侧重于观光旅游的开发。

　　3.自然遗产法律规范系统的结构与功能应相互联系共同作用。

　　既然法律规范系统的各个子系统通过互相依赖而又互相区别的形式有机结合为一个整体，因而具有了整体的功能。在这个系统中，结构是功能的基础，并且其总是适应功能而不断调整的。这就是功能通过结构来产生作用，而结构也恰会随着功能的需要不断调整以适应变化。二者相互支持共同作用于整个系统之中。

　　(三)自然遗产法律规范系统还突出地具有系统的层次性

　　在法律规范系统的理念中，法律规范系统可以包含很多系统，在母系统下可以存在若干子系统，而每一个子系统又可以包含若干孙系统，不同层次的要素就构成了法律规范系统这一有机整体，这也使得其内部具有统一性。

　　1.《自然遗产保护法》是对自然遗产保护管理过程中各种解决纠纷的临时应急措施之法律定型化。

　　完备的自然遗产保护法律规范系统是国家自然遗产保护和管理运行机制的法律化和定型化。由于法是行政手段的最高表现形式，不但行政手段的形成离不开行政法，就是行政手段的实现即各种行政决定、命令、指示、规章等广义的行政性法规，其本身就是具体的法的表现形式。制定《自然遗产保护法》这就是对自然遗产保护管理体制中的各种解决纠纷的临时应急措施的法律确认问题，这也就是狭义的自然资源立法。

　　2.《自然遗产保护法》是自然遗产保护的“宪法性”文件。

　　目前，我国自然遗产保护的法律规定分散于行政法规、部门规章和地方性法规当中。[3]《自然遗产保护法》的实施，将改变这一局面，作为自然遗产保护的“宪法性”文件，将对自然遗产保护起到统领的作用，在自然遗产保护法律规范体系中处于最高层级。与此相对应，又要根据立法的迫切性与被调整领域的特殊性，对自然遗产保护的各个具体领域，通过建立一个个具体的领域性调整的子系统、孙系统，逐步构建起健全的自然遗产保护法律系统。当然。其中较低层次系统中的法律规范不得违反较高层次中的法律规范。

　　3.自然遗产保护法律规范系统又是整个社会主义法律体系中的构成要素。

　　同时，自然遗产保护法律规范系统又作为整个社会主义法律体系中的构成要素，与其他类似的一个个的法律规范系统互相联系，构成一个错落有致的社会主义法律体系这个大的法律规范系统。

　　(四)自然遗产法律规范系统还突出地具有了系统的综合性

　　社会系统是一个具有复杂性的复合系统，法律规范系统作为其子系统，当然也具有复杂性，该复杂性表现为以统一多样性为特征的综合性：[4]

　　1.自然遗产保护法律规范系统中自然遗产保护法与《自然保护区条例》和《风景名胜区条例》及其他法规的统一多样性。

　　自然遗产保护法是对最具有国家代表性的、最珍贵的自然资源保护的总括性的规定，与其他行政法规和地方性法规中相关的法律规范具有统领与被统领的关系，因此，自然遗产保护法与两《条例》及相关地方性法规具有统一性，即该两《条例》和相关法规不能违反自然遗产保护法的规定，但是在具体的制度中又可以有特殊的规定。

　　2.自然遗产保护法律规范同其他法域的法律规范之间具有统一多样性。

　　自然遗产保护法律规范系统所涉及的不仅仅是自然遗产保护法律规范，还涉及了民商法领域、行政法领域以及刑法领域。但是不管涉及的法域数量有多少，范围有多广，都应当是在自然遗产保护法律规范系统下进行统一的协调。如何在系统下协调自然遗产保护、经济科研利用和当地居民合法权益的保护等方面，是自然遗产保护法律规范系统综合性的要求。

　　3.自然遗产保护法律规范系统的形成过程发展变化的动态性。

　　如上所述，用法律规范系统对自然遗产保护领域进行调整具有灵活性和开放性。系统在建立过程中，总是经历一个从无到有，从简单到复杂的变化过程。随着法律及社会关系的发展，越来越多的子系统就被纳入系统中。因此，在构建自然遗产保护法律规范系统过程中，系统必须保持一种开放性，使得系统中的法律规范同外界能够进行及时有效地交换和沟通，使系统中的法律规范不断地完善和丰富。动态性不仅表现在系统的开放性上，还表现在系统始终运动的状态上。社会在不断地发展，社会关系关系也随之变化，相应地，系统中的法律规范也要随之进行不断的调整和改变。

　　四、结论

　　自然遗产保护法律制度的构建是一个复杂的系统工程，它可能涉及国家环境保护法部分法律结构的重构。自然遗产保护法律规范系统理论的构建，不但可以解决目前依靠环境保护法律部门等现有划分所不能解决的难题，而且，其具体系统的逐步完善，还可以促进法学家和自然科学家共同追求的，自然遗产保护这一社会系统工程的得以构建。可以认为，自然遗产保护法律规范系统的完善，不但是要形成对一整套我国目前自然遗产保护社会关系规制的行为规则和裁判规则，而且也是一份我国自然遗产保护的权利宣言。

　　［参考文献］

　　[1]马明飞.自然遗产保护的立法与实践问题研究［D］.武汉：武汉大学，2010.

　　[2]李显冬.从<大清律例>到<民国民法典>的转型［M］.北京：中国人民公安大学出版社,2003，377.

　　[3]马明飞.我国自然遗产保护立法的困境与出路［J］.西北政法大学学报，法律科学，2011(4).

　　[4]李显冬.从<大清律例>到<民国民法典>的转型［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2003，381-383.

　　［作者简介］

　　祁建平(1965-)，甘肃徽县人，广东肇庆学院政法学院副院长、副教授；

　　杨舒淇(1987-)，吉林省吉林市人，中国政法大学民商经济法学院硕士研究生；

　　李显冬(1951-)，辽宁省辽中县人，中国政法大学民商经济法学院教授，博士研究生导师.