生态利益保护需要制度设计实现 - 文章

　　作者：甘肃政法学院史玉成

　　法律调整的是人与人之间的社会关系，以及这种社会关系背后所反映的利益，并不是所有的利益都要进入法律的调整范畴。现代环境问题产生之前，传统部门法所调整和保护的利益谱系中并没有生态利益的位置，随着环境问题的发展和生态危机的出现，生态利益逐渐发展成为一种具有独立诉求的新型利益。所谓生态利益，即指自然生态系统对人类的生产、生活和环境条件产生的非物质性的有益影响和有利效果，生态经济学中谓之“生态系统服务功能”，最终体现为人们对良好环境质量需求的满足。

　　从利益分析的角度审视，当代生态危机产生并加剧的根源，是人们对生态利益、资源利益、经济利益等不同利益诉求及其冲突引致的。在制度层面，加强对生态利益的法律调整，对不同主体的利益诉求进行协调与平衡，抑制利益冲突和不当利益诉求，是解决环境问题、实现人与自然和谐发展的根本途径，也是现代法治社会的必然选择。

　　生态利益法律调整的正当性

　　生态利益是具有价值属性的新型利益。工业革命以来，伴随着严重的环境问题和生态危机的出现，人们逐渐认识到环境资源是有价值的，从而修正了传统环境资源无价值的观念，肯定了生态利益的价值属性。1967年美国经济学家克鲁蒂拉在《美国经济评论》上发表《自然保护的再认识》一文，提出了“舒适性资源的经济价值”理论。他认为，与传统经济学中可耗竭的矿产资源（例如石油、煤炭、矿石等，又称为“开采型资源”）一样，一些稀有的生物物种、珍奇的景观、重要的生态系统，也能提供效用，具有价值，这类资源可称之为“舒适性资源”，保护舒适性资源，或者把这类资源的利用程度严格控制在可再生的范围内是十分必要的。

　　生态利益已在社会成员之间产生了普遍的需求性和广泛的冲突性，亟须法律对其进行确认和保障。随着经济社会的发展，生态与资源的供需矛盾越来越突出，生态系统的服务功能和生态公共产品已经不能完全满足社会成员的需要，生态利益上升为一种具有普遍诉求且广泛冲突的新型利益。近年来，一系列群体环境事件的发生，已充分说明了生态利益与资源利益、经济利益冲突的剧烈性。环境法是应对环境问题而出现的新兴部门法，应当对生态利益加以全面保护和调整。

　　现行法律对生态利益的调整缺位

　　通常意义上，环境法律体系被划分为环境污染防治法、自然资源保护法两大类。长期以来，由于对生态利益的价值属性认识不够，我国在生态保护方面的立法也比较薄弱，仅涉及生物多样性的保护和地域环境保护，如自然保护区、风景名胜区、国家森林公园、自然文化遗迹保护的单一立法等。生态保护的专门立法没有形成体系，一些重要的生态利益保障制度，如生态利益的有效供给制度、合理补偿制度、生态损害的预防救济制度没有完全建立，导致生态利益经常被侵害或面临被侵害之虞。

　　实践中出现了一批治理荒山、沙漠，发展生态产业，改善局部生态系统的生态服务功能的单位、组织和个人，却不能得到相应激励和补偿的案例。比如，在毛乌素沙漠边缘，陕北定边县农民石光银、靖边县农民牛玉琴和宁夏回族自治区盐池县农民白春兰等人，举全家之力坚持栽树治沙近20年，分别营造起大片生态效益明显的林地，构建起一道道防风固沙的绿色屏障，为生态建设作出了巨大贡献。但是，由于国家对生态林实行严格的禁伐政策，而现行法律缺乏相应的激励保障制度和补偿制度，这些治沙造林大户同时也成了欠债大户。

　　生态利益保护需要制度设计实现

　　生态利益的保护和调整，需要通过一系列制度设计来实现。针对制度缺失的现状，当务之急是要着力构建生态利益保障制度，如生态利益有效供给制度、生态利益合理补偿制度、生态损害赔偿制度等。

　　第一，建立生态利益有效供给的保障制度。植树造林、防风固沙等人为活动可以引致生态利益的增进，由于生态利益的供给往往具有很强的正外部性，如果缺乏相关的激励机制，绝难持久。环境法律制度的应然功能之一，就是要通过对生态利益供给者的有效激励，促进生态利益的持续增长。通过税收、信贷、技术扶持、财政投入等激励措施，鼓励生态产业的发展，倡导循环经济，促进生态利益的增进。

　　第二，建立生态利益合理补偿制度。生态补偿制度，是针对特定主体之间因生态利益的相对增进或减损而进行补偿的制度安排，其实质是针对生态和环境问题的利益协调与平衡的制度。目前，我国生态补偿主要依靠政策协调手段和经济协调手段，随意性和变动性较大，缺乏稳定性，不能对各类主体的利益进行有效平衡。为此，需要建立完善的生态补偿法律制度，准确界定补偿和受偿的各方利益主体，确认利益主体的合法利益，抑制利益不当诉求，实现利益相关者责、权、利相统一。在生态补偿不同主体的发展利益、资源利益、经济利益、生态利益之间寻求协调与平衡，确定合理的生态补偿标准，建立以财政转移支付制度为核心的生态利益合理补偿制度。

　　第三，建立生态损害预防与救济制度。生态损害，是因重大环境污染或严重的自然资源破坏活动，导致生态系统的组成、结构或功能发生严重不利变化的法律事实。从利益分析的角度，生态损害的实质是社会主体的生态利益受到严重侵害。我国目前尚没有专门的生态损害赔偿立法，一系列重大生态损害事件中，公众生态利益受损却无从向加害者提出赔偿请求。比如，2008年中石油吉林石化公司双苯厂爆炸案给松花江流域造成了严重的污染，污染事故发生后，中石油仅向原环保总局缴纳100万元罚款，向吉林省政府“捐助”500万元用于治污。2011年6月，国家环境保护部在其官方网站上透露，松花江重大水污染事件发生5年来，国家已为松花江流域水污染防治累计投入治污资金78.4亿元。此消息再次引起公众质疑：中石油造成的污染事故，防治数目如此之大，却为何让国家和纳税人买单？为保障公众的生态利益，环境法要建立生态损害预防制度，在“源头”与“过程”实行全面控制；此外，还应积极寻求生态损害赔偿的侵权法救济之途。