生态保护补偿制度改革推动全面绿色转型

刘闺臣

《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（以下简称《意见》）是对未来中国经济社会发展如何全面进行绿色转型，如何积极推进碳达峰、碳中和的一次全面而长远的制度安排。

《意见》重点设计了两条主线：一条是政府主导下的生态保护补偿工作和经济社会发展全面绿色转型引导示范工作；另一条是运用市场化手段调动全民参与生态文明建设的制度安排。同时，基于地方党委政府和领导干部在生态环境保护建设中的重要作用，通过政绩考评和责任追究等手段进一步压实地方各级党委和政府的主体责任，以推动各项改革任务落细落实。

建立以政府为主导的生态保护补偿制度

《意见》确立了生态保护补偿原则：分类补偿与综合补偿兼顾、纵向补偿与横向补偿相结合、强化激励与硬化约束协同。

纵向补偿主要指的是，中央对全国重点生态功能区、生态脆弱脱贫地区的资金补偿，以及省级人民政府为鼓励本省内地方政府绿色发展所做的补偿。在纵向补偿方面，探索建立补偿资金与破坏生态环境相关产业逆向关联机制，是一项重要的创新。这一机制将生态环境保护工作与产业发展联系在了一起，实际上体现的是强化地方政府环境保护整体性认识、预防与保护紧密结合的思想。这一机制的设立，有利于督促地方政府及相关部门在招商引资时，充分考虑投资项目的环境影响。同时，有利于督促地方政府真正加强对破坏生态、污染环境产业项目的监管，推动经济实现高质量发展。

横向补偿指的是，同级政府之间的补偿。目前主要是指重点流域跨省上下游横向生态保护补偿（长江、黄河全流域补偿）、对生态功能特别重要的跨省和跨地市重点流域横向生态保护补偿，以及大气等其他生态环境要素横向生态保护补偿。《意见》中也提出探索危险废物跨区域转移处置补偿机制，同样属于横向补偿方式。

分类补偿制度主要以生态环境要素为实施对象，聚焦重要生态环境要素并确立补偿方式。《意见》中明确了以下7个分类生态补偿领域，具体包括：水流生态保护补偿、公益林补偿、湿地生态保护补偿、农业生态治理补贴、耕地保护补偿、沙化土地生态保护补偿、近海生态保护补偿。

市场化、多元化补偿促进绿色发展

《意见》提出建立以受益者付费原则为基础的市场化、多元化补偿格局，进一步明确了用水权、排污权与碳排放权可以被持有和进行市场化交易：政府通过行政许可方式对自然资源、环境容量等公共资源进行配置，建立和完善用水权、排污权、碳排放权的初始分配制度，并通过允许有偿转让，体现出自然资源和相关权利的“财产”性质。持有权利配额的主体有权通过能源替代、节能减排、循环利用等方式将节省下来的“权利份额”，像商品一样放到市场上进行交易，以获得收益。由此，调动起市场主体在保护环境、节约资源方面的积极性。

与此同时，《意见》提出了一系列吸引社会资本“绿色化”的新的融资渠道，建立绿色股票指数、发展碳排放权期货交易、推广生态产业链金融模式、鼓励银行业金融机构提供绿色信贷服务、鼓励非金融企业和机构发行绿色债券等，以此活跃与拓宽生态保护补偿与绿色发展的融资渠道。

用考核与追责推动地方各级党委政府和领导干部强化生态保护主体责任

《意见》强调地方各级党委和政府在生态保护上要强化主体责任意识，树立正确政绩观，落实领导干部生态文明建设责任制，压实生态环境保护责任，严格实行党政同责、一岗双责。具体举措包括：

政绩考核：明确将生态环境和基本公共服务改善情况等纳入政绩考核体系，并且鼓励地方探索建立绿色绩效考核评价机制。

预算支出：《意见》首次提出，逐步探索对预算支出开展生态环保方面的评估。

创建评比指标：《意见》明确将生态保护补偿责任落实情况、生态保护工作成效作为开展有关创建评比的重要内容。

纳入督察：将生态保护补偿工作开展不力、存在突出问题的地区和部门纳入督察范围。

离任审计与终身追责：《意见》强调加强自然资源资产离任审计，对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的，依规依纪依法严格问责、终身追责。

总之，深化生态保护补偿制度改革作为生态文明制度一个重要组成部分，需要政府积极作为，也需要全民共同参与。

作者单位：北京德和衡（青岛）律师事务所