实施节约优先的国家能源战略

　　[摘要]改革开放后的二十多年，我国在提高经济效益方面取得了令人瞩目的成绩，但同时，高耗能产业快速成长，居民消费结构升级以及高耗能产品、低效能生产能力淘汰迟缓，使能源消费总量快速扩张，导致能源、资源改善产业结构和提高能源效率，必须使各市场主体的行为主要受经济力量的驱动，使政府的政策包括价格、技术标准、政策法规、经济激励等措施通过市场起作用，并着重建立全社会的节能环保机制

　　在“十一五”规划中，我国第一次将节约资源与计划生育并列为基本国策，这是国家政策的一项重大调整。这里主要讲两个问题。
　　
　　一、中国站在发展的十字路口
　　
　　改革开放后的二十多年，我国在提高经济效益方面取得了令人瞩目的成绩，实现了能源翻一番、GDP翻两番的成就，这在世界发展史上都是罕见的。 进入21世纪后，由于重化工业迅速发展，城市化、现代化进程加快，国际制造业大规模向中国转移，高耗能产业快速成长，居民消费结构升级以及高耗能产品、低效能生产能力淘汰迟缓，使形势发生了逆转，能耗增长速度超过了国内生产总值的增长速度。能源消费总量的快速扩张导致能源、资源的对外依存度迅速上升。2005年，中国石油的对外依存度上升到43.9%，铁矿石则达到了50.3%。与之相应的是，环境状况加速恶化，目前中国二氧化碳的排放量在美国之后列为世界第二，据国际能源署专家估计，2010年前，中国的二氧化碳排放量有可能超过美国而成为世界第一。受工业化、城市化和消费结构升级的拉动，多年来，我国固定资产的投资以年均20%以上的速度增长，巨额投资使每年新增大量的机器设备、厂房和生产设施等耗能的固定资产，同时，居民人均占有的住房、家用汽车、家用电器等耗能产品也在迅速增加，这些资产不仅在生产过程耗费大量资源，而且在未来相当长的使用期还要持续消耗更多的能源。数量庞大的耗能资产的快速增长对我们来说既是机遇，也是挑战，使我国站在了一个发展的十字路口。如果不采取强有力的技术和政策措施，下大功夫提高能源效率，仍然沿着近年的产业结构和能耗趋势发展，我国将不可避免地陷入更深的高消耗、低效率、重污染的泥潭，在未来几十年将被锁定在能源代价高昂、不可持续发展的境地。如果能够提高技术标准和能耗限制标准，完善节能法规，采取经济激励等政策，那么，随着高耗能资产的增加，就有可能降低能耗强度，改善能耗结构，降低单位GDP污染物排放量，从而实现可持续发展。在持续新增的能源中，可以发展清洁能源，使能源结构得到改善和升级；可以通过法律约束、政策导向和经济激励等手段，推动大范围采用节能装备、节能建筑、节能产品，进而发展循环经济，从而大大提高能源的转换效率。如果能在全社会树立节约型生产、节约型消费的观念，就可能在节能减排方面取得很大的成效。工业化、城市化和消费结构升级时期是资源消耗最多的时期，如果仍然沿着粗放增长的轨迹发展，不仅在增长过程中浪费资源和污染环境的程度是全社会无法承受的，而且逐年沉淀下来的耗能资产可能不是财富，而是社会包袱。如果树立节约优先、结构优化和环境友好的理念，把资产积累的过程当作技术创新和调整结构的大舞台，充分利用人类的创新成果，我们就可能在能源、环境上有重大突破。
　　
　　在这个重要的十字路口，树立什么理念，实行什么政策，如何应对挑战和机遇，对中国的未来和人民的福祉都将产生深远的影响。
　　
　　二、节能减排需要经济驱动力
　　
　　在新世纪，中国的发展进入了新阶段。
　　
　　在盘点“十五”计划辉煌业绩的时候，我们发现，在增长速度、投资规模、进出口总额等量的扩张方面都以较高的比例超额完成了目标，而在结构优化、技术进步、资源节约、环境保护乃至体制改革等改善经济增长质量方面的大部分目标却没有完成。例如，在“十五”计划中，GDP计划增长7%，实际达到9.5%，但能源弹性系数一改过去20年平均0.5的水平而超过了1.0；“十五”计划要求2005年末全国耕地不少于19.2亿亩，结果只剩下了18.3亿亩；“十五”计划提出结构调整是主线，但是第三产业的比重却逐年下降；“十五”计划要求到2005年末主要污染物排放量减少10%，其中二氧化硫排放量由2000年的1995万吨降到2005年的1796万吨，结果却不降反增27%，达到2549万吨。2006年是“十一五”规划的第一年，种种迹象表明，现在还在重复“十五”计划的老路，即量的增长全面超额，但质的转变却不能实现，这种情况已经引起了党和政府的高度关注。
　　
　　中国长期维持资源密集、投资密集、劳动力密集和高污染增长方式的重要原因，是生产要素低价格政策和环境监管不到位造就了一种资源依赖型发展环境，能源低效率是这种发展模式最重要的特征。按照一般规律，资源需求增加时，资源价格就会上升，各市场主体或者提高资源效率，或者寻找替代资源，或者放弃资源消耗量大的产业和增长方式，从而使过度的资源需求得到改变。同样，有效的环境监管会迫使企业的环境成本内部化，越来越高的环境成本迫使企业或者投资治理污染，或者采取新工艺实现清洁生产，或者退出高污染的行业，从而使环境污染得到有效控制。伴随这个过程的就是技术进步和产业结构升级。实际上，现在存在着一种悖论，一方面中央以决定或政府文件等形式就节能优先、建设节约型社会、实现科学发展而发出的行政性信号已经十分强烈，而另一方面，由于人为的扭曲，能源、环境的压力没有充分转为价格信号，环境执法也不严格，没有成为转变经济增长方式的经济驱动力，从而使大多数地方和企业仍然我行我素。国家在一次次设定转变经济增长方式目标的同时，又不断地通过行政干预维护了一个资源依赖型的发展环境，抑制了市场力量的作用。政策的导向和政策目标相背离使经济增长中许多突出矛盾长期存在而难以解决。现在，政府还掌握着一些重要资源的配置权，控制着一些重要生产要素的价格，环境监管也不到位，这使稀缺生产要素包括土地、能源、矿产资源、劳动力等升值的压力和资源环境的压力大多停留在政府层面，妨碍了经济信号的政策传递。当各地政府和企业依据扭曲的经济信号各自作出决策的时候，就不断重复出现土地管理失控、投资过热、高耗能产业和产品快速增长、环境恶化等诸多矛盾。目前，在环境监管不到位的情况下，有些企业可以轻易获得廉价生产要素，其利润仍在增长，面对这种情况，无论是地方政府还是企业，谁也不会平白无故地去转变经济增长方式，谁也不愿意去冒险搞技术创新。在资源的低价格政策下，谁多消耗了资源，谁就多分享了经济利益。在环境监管不到位的情况下，哪家企业认真治理污染，就会降低自己的竞争力。
　　
　　实现科学发展观、建设节约型社会，这些可持续发展的理念离不开政府的努力。为实现“十一五”规划的能源和环境目标，政府应该以政策工具调控市场，以强大的市场力量逼迫市场主体选择节能环保的发展模式。就经济政策节能方面，至少有以下几点值得注意：第一，工业化、城市化是对能源需求最旺盛的时期，这是由发展阶段所决定的。在中国这样一个庞大的经济体，高能耗和低能效叠加，使能源和环境的矛盾更加突出。如果说这个时期能源需求的高增长带有一定的客观必然性的话，那么能源的低效率则是不能容忍的。我们不能以重化工业阶段来掩盖能源的低效率，这是政策不到位、结构不合理和技术低级化三重作用的结果，是实现可持续发展必须解决的问题。第二，降低能耗强度的根本途径是改善产业结构和提高能源效率。实际上，政府早已看到转变经济增长方式、走新型工业化道路的重要性，但多数市场主体依然沿着高消耗、低效率、重污染的模式发展。实践证明，我们有巨大的经济增长潜力，但是不改变资源依赖型的发展环境和速度导向型的增长模式，就不能建立可持续发展的经济增长机制。第三，“十一五”规划第一次把节约资源作为国家的基本国策，提出从源头上防止污染和保护生态，实行有利于资源节约的价格和税收政策，纲要还提出未来5年单位国民生产总值能耗水平要降低20%的目标，可见中国政府推进可持续能源战略的决心。驱使国家下决心的是能源的稀缺性和环境遭受破坏的程度。实现这个目标，需要全社会的行动，但是各个市场主体的行为必须要受经济力量的驱动。第四，面对能源环境的严峻形势，分解节能指标、严格政绩考核是实现节能指标的重要措施，但是面对不同企业、不同产业、不同地区极其复杂的状况，以政府人员的判断力层层下达指标是很难做到科学合理的，而过度使用行政工具，不仅存在着技术难度和增加管理成本，而且还可能产生新的社会不公，制造新的假象，影响经济发展。重要的是使政府的政策包括价格、技术标准、政策法规、经济激励等措施通过市场发挥作用，并着重建立全社会的节能环保机制，使其发挥四两拨千斤的作用。第五，市场主体的节能环保实际上是一种经济行为，实现节能目标，要素价格和环境监管起着关键的作用。按照现有的要素价格，在低效企业的利润还在增长的情况下，无论是调整结构，还是节能降耗，都很难进行下去。当要素的市场价格使那些低效率的企业和产业无利可图的时候，转变经济增长方式就将成为市场主体的必然选择。因此，生产要素价格通过市场充分反映稀缺程度和严格的环境成本内部化的监管，会促进节能环保目标成为最重要的经济驱动力。转变经济增长方式是一个痛苦的过程，没有强大的经济驱动力，谁也不会为之所动。优越的环境条件会助长惰性，危机的形势才会调动人的潜力。1973年的世界石油危机对于能源依赖程度超过90%的日本是一个巨大的打击，但日本企业潜心开发节能技术，不仅生产过程节能降耗取得了重大突破，而且以汽车为代表的节能产品一举成为世界的抢手货，日本因此反而成为石油危机的赢家。20世纪80年代前期，在短短的几年，日元升值超过了40%，这对于外贸依存度很高的日本企业是巨大的挑战，结果一批企业倒闭，但同时产业结构迅速调整，生产效率大幅度提高，国家竞争力反而上升了一个新的台阶。这些历史的经验是很值得我们研究的。（全国政协经济委员会，陈清泰）