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| 袁晓勐:我国城市规划和与土地利用的问题与建议 | |||||
| http://www.eedu.org.cn 作者：袁晓勐 文章来源：中国社会科学院要报 点击数： 更新时间：2005-9-12 | |||||
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一、对城市发展战略重视不够，前期研究普遍不足。 科学性是保证城市规划严肃性和长期指导作用的前提，这就要求对城市发展方向和路径有清晰完整的认识，以科学的城市发展战略为指导。目前城市规划体系中对前期研究重视不够，对城市、区域缺乏深入研究，对城市的特色把握不准，难免在城市空间和产业布局、土地利用等方面存在失误，造成城市规划的千城一面和脱离实际。最大的问题是城市发展战略缺乏相应的法律地位，对于政府来说可有可无，与城市规划形不成上下游的联结关系，发挥不了其宏观、综合、前瞻的巨大作用。近年来，陆续展开了一些发展规划的前期研究，一般由城市规划设计院、研究所和大学完成。城市规划院虽然具有相应城市规划资质，但偏重技术层面，不但与城市发展战略的综合性要求有一定差距，也不符合战略和规划保持相对独立性的要求。其他的研究队伍缺乏资质管理，水平参差不齐，难以保证质量。有必要发展相对独立的城市发展战略机构。 二、片面强调促进经济发展，忽视了经济、社会、生态环境的整体的协调。 长期以来，城市规划片面强调以经济建设为中心，在基础设施建设、土地使用、工程、资金安排上严重倾向于有利于提高产值和增加财政收入的项目。一方面，对于破坏环境、浪费土地的现象控制不严，另一方面，忽视低收入者、外来人口、农民工等弱势群体权益的保护，尤其是在土地规划和基础设施规划上没有留出相应的空间，人为加剧了社会各阶层利益的不平衡，造成了就业、居住、公共卫生、社会保障在、教育等方面的一系列社会矛盾。 三、缺乏监督，受行政力量干预较大。 城市规划本身应具有一定的独立性，但由于政府换届或政绩驱动影响，这种独立性在行政干预下难以保证，严重削弱了城市规划的长期指导作用。从监督程序上看，尽管城市规划受到地方人大审议和国务院审批的双重约束，但由于其地域性和专业性很强，监督的有效性不高。如地方政府可以通过不切实际的人口规划获得相应的城市建设用地，而监督者往往难以察觉。有必要寻求更广泛和有效的监督方式。 四、规划与建设脱节，土地出让制度有待改革。 出于增加财政和预算外收入的考虑，政府对土地增量的需求特别强烈，往往与现行的土地利用规划存在相当大的矛盾。扩大土地增量只有在土地农转非和改变用地性质上做文章，不仅使突破规划、频繁修改规划的行为越来越普遍，而且引发了失地农民、侵占耕地等经济、社会问题。遏制政府对增量土地的过分需求是解决这个问题的现实办法。 针对上述问题，建议如下。 一、提高城市发展战略的法律地位，把城市发展战略研究纳入资质管理中。 研究修订《城市规划法》，赋予城市发展战略一定的法律地位，确立其对城市总体规划的指导作用，使其成为指导城市建设的必备要件之一。赋予城市发展战略对城市规划的一定的监督权，原则上不允许同一法人机构同时制定城市发展战略和城市总体规划。将城市发展战略的研究制定纳入资质管理之中，改变目前的无序局面。 二、加强城市规划的公众参与力度，提高监督水平。 从城市规划平衡公众利益的理念出发，支持公众参与、监督城市规划的制定和实行。在《城市规划法》中对公众参与的主体、方式和监督举报办法作出明确的规定。严厉查处违反城市规划的行为。 三、研究制定城市土地出让制度改革办法，从源头防止政府不当行为的发生。 现行的城市土地出让制度，在实践中暴露出很多弊端，尤其是刺激了地方政府对增量土地的需求，引发土地使用中的短期行为。以税收制度代替出让金制度是一个可行的思路。针对城市规划确定的不同类型用地，研究制定不同的税率标准，用市场调节代替计划调节。同时要确立土地税收收益中中央政府和地方政府的分成机制，以及相应的税收返还或财政转移支付的办法，用以支持农村发展，尤其是补贴农业、农村教育和社会保障。通过这样的政策调整，第一，能够大幅度提高城市土地的利用效率，引导地方政府集约使用存量土地，避免对增量土地盲目需求，缓解城市土地的供需矛盾；第二，可以改变城市建设的无序局面，实现规划所确立的城市空间结构和产业结构；第三，能够有效地遏制城市土地运营中的寻租行为和暗箱操作，从源头上切断政府官员从土地经营中牟利的可能；第四，能够保证各级政府财政收入的稳定性，也有利于改善中央政府与地方政府在土地收益问题上的关系；第五，以税收调控机制反哺农村，有利于城乡统筹，有利于农民收入的提高和社会保障体系的建立，提高城市化的有效性。 |
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| 文章录入：ahaoxie 责任编辑：ahaoxie | |||||
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