伴随着社会经济的发展，农村劳动力离开土地，逐步地由第一产业转向二、三产业，从而为土地的流转提供了条件，这是经济发展过程中的一种基本规律。但是由于中国相当一部分的农民在第二、三产业就业并不稳定，外出打工是临时性的，仍保留有农村原籍的身份，随时都有可能回乡重新种田。因此，我国农村土地的流转具有其特殊性，多数的农民将土地作为基本的“保障”。2003年以前，由于农产品价格低迷，生产资料价格居高不下，加之农业生产负担重，效益极低，不少农民弃田经商或外出打工，他们的承包耕地流转到了留守农民手中。2004年以后国家先后实施了一系列优惠农民种植粮食的政策，使农业生产效益得到提高，许多外出农民又回乡要回了自己的承包地。因此，当前农村中的土地流转问题在原有的矛盾还没有完全化解的同时，却出现了一些新的情况和亟待解决的问题。在此背景下，笔者以国家统计局湖北调查总队于2006年对湖北省监利县、浠水县、天门市、仙桃市、潜江市、钟祥市、恩施市、郧县、曾都区、襄阳区等9个县(市)的40个村和200个农户(每县市区4个村，每村5户)进行的实地调查资料为主要依据，分析当前土地流转的基本现状和主要问题，并试图找出解决问题的新思路。
一、当前农村土地流转的主要特征
国家统计局湖北调查总队对监利县、浠水县、天门市、仙桃市、潜江市、钟祥市、恩施市、郧县、曾都区、襄阳区的40个村和200个农户进行了调查。调查中发现，近几年来，在以上9个地区的农村，农户承包地每年都存在流转现象，其主要呈现出如下特征:
(一)农村流转土地面积占耕地面积的比例不大，近年来土地流出的农户相对较多农村土地流转市场活跃度较低，大部分的农村土地依然处于静止的无流动状态。调查发现，在2000—2005年的六年间，每年平均土地流转面积约占调查地区耕地面积的10%左右。2000年、2004年、2005年40个村耕地流转面积分别为9677亩、8217亩、8493亩，分别占总经营耕地面积的11%、9.8%和10.3%。与此同时，土地转出户多于转入户。2000年、2004年、2005年40个村有土地转出的农户比重为10.3%、10.5%、10.3%，分别比有土地转入的农户比重高2.4、2.9、2.7个百分点。上述土地转出户与转入户数量的对比变化，说明农户拥有的土地集中程度在进一步增强，然而湖北农村土地集中的进程并不快，土地流转交易并不活跃。
(二)土地流转受到国家农村政策的较大影响2004年和2005年由于惠农政策的落实，种田效益有所提高，需要土地耕种的农民有所增加，但受到总体耕地资源减少的限制，平均每户土地流转面积减少(详见表1)。调查资料显示，农户的平均土地流入面积从2000年的6.67亩下降为2005年的5.83亩，农户的平均流出面积也从2000年的5.15亩下降为4.27亩。由此看出，国家的惠农政策和土地征用政策对农村土地的产权流动产生了重要影响。土地产权流动性的减弱体现出了政府支农政策对农户土地经营的收入效应，即支农政策促进农户土地生产净收益的增长，进而带来更多的农户倾向于自家拥有收入来源稳定的土地资源。
(三)农村土地流转形式以转包和转让为主，存在少量的租赁和互换形式
根据笔者于2005年7月的调查，2000年和2004年，湖北农村地区转包面积占流转面积的比重为50.6%和58.2%，转让面积占流转面积的比重为44.3%和36.2%，到2005年转让面积比重略有上升，为47.6%，转包面积下降为46.4%。其主要原因在于部分农民返乡重新收回了自己的承包地。而2000年、2004年、2005年互换面积的比重分别只有5.1%、5.6%和6.0%。又据笔者于2006年8月对鄂州市、天门市、钟祥市、大冶市、汉川市部分农民的调查，我们发现土地流转形式中还有部分属租赁经营，这种租赁经营的土地利用形式成为农村土地产权暂时让渡的基本形式。
(四)农村土地流转主要由农民自发组织，大部分是非正式协议
本次调查中有77.8%的农户反映土地流转是农民自发组织的，有19.7%的农户反映是村里组织的。有76%的农户反映确定土地流转时只是口头协议，只有13.5%的农户反映签订了流转合同，还有6.7%是通过第三者证明的。在以口头协议形式确定土地流转时，当事人双方有43%是亲友关系，有38.4%是同组内一般关系，有12.8%是干群关系，还有5.8%是其他关系。在以合同形式进行土地流转的农户中70%是双方共同拟定的，只有30%采用的是县乡统一印制的合同书。农民达成的土地流转协议多数是一种非正式契约，这种非正式契约占主体的土地流转局面成为事后可能发生农村土地纠纷的隐患。
(五)土地流转遵循了“依法、自愿、有偿”原则，大部分农民基本满意调查中有95.9%的农民反映土地流转遵循了“依法、自愿、有偿”原则，有偿流转费用平均每年为114.4元/亩，所以有91.6%的农户表示满意或基本满意。不满意的主要是有土地转入的农户，他们认为流转费用过高。因此，在农村内部的土地流转市场上，政府行政干预的影响较小，农村中的土地流转市场更多地表现出了自由交易的基本特征。这使得土地作为基本生产要素能在一定范围内配置于不同规模水平的农业生产中。
(六)家庭经济利益是农民进行土地流转的主要驱动力
我们将调查农户分为有土地净流出户和有土地净流入户两类，并对农户土地流转行为的动因进行观察后发现，在有土地净流出的农户中，其土地流转的原因中占第一位的是其家庭劳动力能在非农领域找到就业岗位(有49%的农户);占第二位的是因为要服从乡村统一规划;第三是因为来自土地的收益太低;第四是缺乏农业劳动力。在有土地净流入的农户中，其流转土地的原因，占第一位的是42.3%的农户因为亲朋好友委托经营耕地;第二是想扩大生产规模;第三是为了充分利用剩余劳动力。由此看出，农户在对待土地流转的决策中表现出了相当的理性。他们往往将土地流转与其自身家庭的比较优势和比较劣势进行综合权衡后作出理性决策。
二、农村土地流转中存在的问题
(一)田块分散制约了土地资源的合理利用在调查中，我们发现:在农村各地的二轮延包工作中，各地政府为了减少矛盾纠纷，以田块好坏搭配按比例对现有耕地进行了调整，使得相当多的农户面临着土地分散于不同片块的区域，难以做到协调耕作和集约化经营。从表面上看，土地的分配是公平的，但这种分配并没有从土地利用的效率和可持续利用的角度考虑，也无形中为农户的土地经营增加了交易费用。这种表面上的公平分配不利于土地的规模经营，不利于土地生产率的提高。笔者在调查中，许多农民反映，他们耕种多家的耕地，在村组内呈多片块插花种植，并没有形成真正的规模，带来土地种植的诸多不便。
(二)转让费用过高，流转周期无保障
在一些农村地区土地流转形式以转让为主，即外出户把耕地交给村，由村再转让给其他户承包，平均每亩耕地转让费达80元—200元，并且合同规定承包户不再享受国家对农业补贴的待遇。这使得实际参与农业生产的承包农户在农业生产的补贴权利方面受损，承包农户的收益预期减少，进而影响到农村土地资源的配置。与此同时，土地的转包周期短且无保障，一般期限为一年。在调查的农户中存在一些行使土地经营权的农户甚至没有明确具体的流转期，随时都可以收回转让出去的土地。这使得流转制度对大多数农民缺乏对承包经营的土地进行长期投资的激励。
(三)农村剩余劳动力转移力度不大，影响了土地的流转速度
近年来，各地实施国家六部委“阳光工程”对农村劳动力进行培训，使一批农村劳动力接受职业技术训练，找到了理想的工作，但“阳光工程”实施力度不大，进展不快，仍有大量的劳动力沉淀在土地上，阻碍了土地的流转。国家统计局湖北调查总队2005年对3300户农户的调查数据显示，在样本农户外出就业的1345人中，仅有29人是依靠政府组织外出的方式就业的，仅占总外出人数的2.16%;依靠中介组织外出的劳动力也仅占总外出劳动力的8.70%。绝大多数(占89.15%)的外出劳动力是依靠亲属介绍外出就业的。因此，政府和中介组织在农村外出就业问题上应该更有所作为，政府部门对劳动力市场发育的支持和对农村劳动力就业的引导和服务作用有待进一步加强。
(四)土地流转行为不规范
目前农地流转的方式大多是通过私下协商达成口头协议，很少通过有关部门签订书面流转协议。这样缺乏对受让方的有效监督和约束，也为以后可能出现的权益纠纷埋下了祸根。在2005年国家统计局湖北调查总队调查的40个村中就有20个村的农民反映普遍存在以前外迁、弃田的农户重新回归村里争夺土地使用权而引发土地纠纷的现象。在笔者调查的一些村庄中，当前农民围绕着对土地利益的争执甚至引发了局部的暴力冲突。土地流转行为没有得到相对严格的规范使得政府的第二轮土地延包工作陷入困境。
(五)土地流转对象具有很大的局限性
农村土地流转交易范围狭窄，集体生产要素被排斥。目前，政府不提倡农村外部的企业资金进入农村土地资源配置，没有在较大范围内调动社会资源，合理利用土地。其原因在于工商企业进入农业后可能会引发资本排斥劳动力，而当前农村中的剩余劳动力又很难在短时间内得以向城镇迅速转移。所以土地流转的对象绝大多数在农村集体内部成员之间或农村集体之间，有意投资农业的企业只能从事农业产前、产后服务，很难进入农地流转市场，对农业产业化发展形成障碍。
(六)土地流转交易量小，难以形成规模效益
据国家统计局湖北调查总队2006年8月对鄂州市、天门市、钟祥市、大冶市、汉川市部分农民的专项调查表明，仅有占经营面积约11.4%的耕地从农户流转出来。平均每个农户的流转面积不足4亩，而且流转的耕地分散于村庄的不同地方，没有形成土地集中的态势。因此，一些地方的土地流转交易在一定程度上使土地的零散化程度更为加剧。调查的这些地方还是当前湖北经济比较活跃、农村劳动力转移较多的地方，土地流转交易也相对活跃。若从国家统计局湖北调查总队2005年对3300户农户抽样调查的土地流转情况看，土地流转规模则显得更小。样本农户平均每户增加土地0.23亩，减少1.35亩。
三、土地流转问题的深层原因
(一)缺位的制度安排使得土地流转处于低水平、零散化的状态
制度主义的观点认为，合理的制度安排将会形成相对比较高的生产和配置效率。当制度安排不适应生产力发展时，制度安排本身会显得缺位而带来生产和配置的低效率。当前的土地流转制度和土地管理制度更大程度上导向于传统形态的小农户种植方式。但与此同时，土地生产力的进一步发展产生了对大规模土地的渴求。
由此而形成了土地流转的双重矛盾:一是作为土地经营的大户对土地的大量需求与传统小农户生产对土地保障需求的矛盾;二是土地流转制度的相对缺位与农户外出就业对土地流转需求的矛盾。前者的矛盾使得农村中不同经济地位的农户之间形成一定的隔阂和分化，在静态的制度供给下不同农业生产规模的农户之间很难形成土地资源的自由有序配置。在当前制度背景下，土地本身所体现出的生产力提高缓慢而缺乏活力。钱忠好的研究也表明，当前农村的土地承包经营权制度的不完全性是现阶段农地市场发育缓慢的产权原因。如果放松土地流转的制度约束，这将会激励更多的农户参与到农户流转的交易过程中并形成多元化的土地交易模式。后者的矛盾则更多地体现出制度改革滞后于农村中经济主体发展的需要。农村劳动力外出在一定程度上促使农户家庭土地资源产生了流动的需要，然而因为土地流转而形成的产权转换在一定程度上受到制度和市场发育不完全的双重阻碍，因而形成了农村劳动力就业对土地流转需求和土地资源供给匮乏的矛盾。二者的矛盾综合形成了整个农村土地流转市场缓慢发展的局面，当前存在着的小范围土地流转现象也只是停留在低水平、零散化的状态之上。
(二)农村中的利益主体在土地分配上存在分歧
农村中普遍存在着不同组织和不同农户之间的利益博弈，以及农户与政府之间的利益博弈。在长期的利益配置中形成了稳定而持久的利益链，土地流转使得利益在不同的经济主体之间重新分配，因而往往会受到传统既得利益的阻碍。例如，在一些地方的农村有企业力图发展现代农业，并投资于土地形成农业产业化发展的态势，然而作为传统意识下的农民并不一定能积极参与到农业产业化发展的进程当中。此时，农村当地政府出面协调，而农民、政府、企业三方在追求自身利益的情况下，共同利益很难达到均衡。
如此，其最终结果更大程度上取决于各主体博弈能力的高低，弱势群体从中受损，强势群体则从中获利。土地资源的配置效率和技术效率没有得到提高。同时也导致土地流转的进程难以顺利推进。即使勉强推进了土地流转，对土地投资收益的不稳定性预期也在一定程度上制约着企业对土地的长期、持久投资。此外，在中央一系列支农惠农政策下，以往部分农户因外出务工而将部分收益较低的土地抛荒，这使得地方政府开始着手安排那些被农户抛弃的土地，政府往往将此部分土地转租或承包给其他经济主体经营。
然而，当前由于各项支农惠农政策支持，土地生产的净收益明显提高，更多的农村家庭开始转而回归乡村向地方政府索要以前他们并不重视的土地。由此，地方政府给其他经济主体的承诺与农户对土地资源的现实需求产生矛盾，由此形成了农户、地方政府、已开始运营的其他经济主体三者的动态博弈，在中央政策的干预下，土地流转缺乏持续发展的利益机制，进而形成了新的流转困境。
(三)劳动力非农就业的流动性使得地权的稳定性得到增强，流转的意愿并不强烈一些研究表明，在农民外出就业时，外出周期和农户资源禀赋等因素对农户土地的长期投资产生重要影响。笔者的实地调查也发现，农户外出就业和家庭的内部资源对农民的土地流转意愿产生显著影响。在调查中，有79.8%的农户表示外出就业影响到土地资源的利用。因此，我们需要关注农户家庭的就业决策行为以及家庭的禀赋特征。大部分农村劳动力外出并没有稳定的职业，他们大多流动就业于不同的行业和城乡各个地区。这使得农民在非农行业和城镇就业没有形成稳定的收益预期，进而使得农户在处理自家的土地资源时显得非常谨慎，土地已经成为农户外出就业的最后“保障”。地权稳定性也即成为农户土地保障功能的重要体现。此外，在家庭经营土地的禀赋方面越是具有比较优势的农户，越是倾向于转入更多的土地。而与此相反，具有农业禀赋比较劣势的农户则倾向于转出更多的土地。倘若这二者对土地的需求方和供给方具有更稳定的未来收入预期，那么将有助于土地的流转。然而，事实上无论是在农业行业经营土地的农户还是非农行业就业的劳动力各自都形成了收益的不稳定预期。由此，农户的流转意愿很难得以实现。
(四)农村土地流转的高交易费用和农民对土地长期收益的不确定性预期，造成了土地流转量和流转范围难以扩大、流转开发随意性大在农村土地流转的交易过程中存在极大的交易费用，土地供给和需求双方往往很难形成对土地生产信息的共享和沟通。即使是村民之间非正式形式的土地流转也需要有相关部门复杂的审批程序。国家统计局湖北调查总队的抽样调查显示，有偿流转费用平均每年为114.4元/亩，加上围绕着土地流转而发生的一系列沉淀成本大约80元/亩，这样估计一亩地的一次性流转总成本达到了近200元。因此，农民往往只是在邻里之间进行小范围的土地交易，以尽量降低交易费用。大量的闲置土地资源无法在更大范围内流转。除此以外，土地流转后土地的供给方对土地生产和利用信息的采集和监督也是必要的，然而监督成本非常高，这使得大量土地资源从农民手里流转出来以后依然没有使土地得到合理利用。因此，农村中普遍存在着违背契约随意开发土地资源的现象。从本质上讲，产生此类现象的主要原因在于农民及其他承担土地开发的经济主体对土地长期成本和收益的综合预期不确定。农民普遍对“30年土地承包权”持怀疑态度。当经济主体对土地长期利用的预期收益较小时，他们将采取一系列有利于短期内获得现实效益的行为，这将容易形成随意开发土地资源的局面。大量获得流转土地的经济主体为避免长期内可能形成的损失，他们对土地的“剥夺式”利用将对农村土地持续开发和土壤生态环境产生负面影响。
四、政策建议
针对当前我国农村经济发展现状，结合上述分析和各地方的实际经验。我们认为，走出农村土地流转困境需要从以下几方面入手:第一，改善农村土地流转的外部环境，加快土地流转中介服务体系建设。一是利用现已初步建成的农村劳动力信息资源系统，在提高系统信息传递速度的基础上，收集发布土地流转的供求信息，促成农户之间、农户与产业化公司之间的土地流转和信息沟通。二是建立土地流转的法律服务组织，为流转双方提供民事仲裁、公证、法律咨询与援助。三是建立农地技术经济评估组织，以便保证土地流转的价格和土地用途的经济合理性。四是建立土地流转的管理咨询组织，为土地流转及后期
经营策略提供咨询和跟踪服务。五是建立土地流转的金融保险机构，同时大力发挥民间金融的力量，提供土地交易担保、交易信贷、经营保险等多种形式的金融服务。
第二，重视农村内部非农产业发展，扩大农民就业渠道，以持续促进农村土地自愿有序流转。当前在农村内部发展非农产业的途径和方式相对较多，非农产业的发展能够适应当地劳动力多样化就业的需要。在农村就业多样化需求的状况下，非农产业具有较大的发展潜力。此外，农村内部非农产业的发展将为农村劳动力的充分利用提供了更多的渠道。当更多的农村劳动力到农村非农领域就业时，将会使整个农村逐步形成非农化的就业发展倾向。随着农村非农产业向城镇的扩展，更多的农民家庭将逐步由传统的农业耕作经营方式向非农就业方式转变并向县城集中，当这种就业方式和地点的集中趋势达到一定的程度后，农民将会自然形成土地流转的需求和供给的内生动力。当部分农户在县城非农就业的收益持续稳定提高时，这将能够带动和促进更多农民成批离开土地，为农地流转创造条件。
第三，大力培育农村土地市场，建立符合市场经济要求的农村土地流转机制。根据土地闲置时间长短，制订不同闲置年数的土地流转收益率。同时建立土地价格的反馈机制，制订土地流转的产业化发展政策，对于合乎农业产业化和土地流转政策导向的土地流转在税收上可以采取优惠措施，以优化土地资源流转的宏观效益。通过逐步建立市场化的土地流转价格制度推动土地资源的合理配置。
因地制宜地建立多元化的流转价格体系，通过土地流转价格来调节土地的利用结构。同时，根据市场供求、宏观经济运行状况和土地受让方的投资变化，在研究受让方承受能力的情况下，适时进行流转价格的调整，以便更好地反映土地的动态价值变化。把各种流转方式纳入规范化管理，确保交易双方权利和义务明晰。在有条件和土地交易活跃的农村地区设立土地交易中心，统一办理土地出租、租赁的咨询、权利认证、收益结算;逐步试验和推进土地股份化折股的创新形式，发行的土地股份的转让、抵押、并购、流转收益等的结算等工作围绕着土地流转迅速快捷的中心目标而展开，有关部门积极办理土地托管、信贷、抵押等多种形式的业务。
第四，准确定位政府在土地流转过程中的角色，进一步明确各部门的土地管理和服务的职能。各级政府宜加强土地流转的立法工作和土地流转办法、程序等规章制度的建设，使土地流转法制化、规范化、秩序化。以法律法规的形式，明确土地使用者的权利和义务以及各项权能，增加出让人和受让人对土地流转的信心，稳定农民对土地收益的预期。对于农民土地权利的界定、土地流转的补偿标准、土地流转的管理、土地纠纷的处理等基层难以解决的问题，用法律法规的形式加以规定，促使农户形成稳定的制度预期。建立健全土地流转市场运作立法、执法和仲裁工作，完善交易规则、交易程序和手续。进一步加强政府土地管理部门依法行使土地管理权利的职能，使其享有土地管理的宏观调控权。在农村基层设立土地巡回法庭和仲裁机构，专项处理土地流转中出现的问题。同时，对现有法律法规中存在的保护基本农田与促进土地流转相互矛盾的情况，应根据实际状况，出台可操作性法规和实施细则，促进土地流转走上健康的法制化轨道。
第五，加快建立多形式、多层次的农村社会保障体系。当前农村中，土地作为农民就业、生存和社会福利的重要载体显得至关重要。但随着农村经济市场化和农户社会化的进程，其局限性日益明显。因此，在推进农村土地使用权流转，实施适度规模经营，发展农业产业化组织的同时，必须积极推进农村社会保障体系改革，逐步建立和完善农村的各项社会保障制度，弱化土地的社会保障功能，最大限度地发挥土地的市场要素功能。采取“因地制宜、量力而行、形式多样、农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等社会保险。对于外出打工的农民，应制定统一的、非歧视的劳动就业制度，把农民工逐步纳入城镇社会保障体系。在有条件的地区可以对城镇中的农民工采用土地换“社会保障”的做法，积极建立统一的城乡社会保障体系。
第六，积极引导农村剩余劳动力合理、有序地流动和转移，提高土地流转对农业规模化扩张的作用。农村土地作为社会保障的载体与农村社会市场化进程的推进不相吻合，尤其是不能适应劳动力市场化与农业劳动力大规模转移的进程。农村土地使用权的流转是解决农业规模化经营的关键。
但流转的前提在于较好地拓展农民在农业和非农领域的就业空间，若不解决流转农民转向非农就业的出路，片面强调土地流转，实行土地规模经营，只会让相当多的农民因失去土地而陷入困境。因此，应准确把握农村土地使用权的流转和集中趋势，认识到扩大农业经营规模的根本途径在于减少农民，其政策的着力点也应该放在农村劳动力的有效转移上。农村人口转移之后，土地流转才顺理成章，水到渠成。由此，长期持续地推动和促进农村土地流转，要大力发展农村非农产业和促进城镇化建设，加强农村人力资本积累，为农民稳定转移出农业和农村创造更多的机遇。