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关闭窗口 樊 纲
提高碳价几乎是所有减排和提高能效策略的核心。经济学家们普遍认为，碳价的提高，一方面可以为公司与个人营造生产和消费低碳强度产品和服务的激励机制，从而利用减量机会降低他们的总碳足迹。另一方面，碳价越高，在国际排放交易系统中出售多余排放权的潜在收益就越高，因此对碳价上升的预期就会推动开发低碳技术和低碳产品激励机制的形成，并可能引导国际投资的方向。
但是值得注意的是，碳价的提高往往意味着产品和服务价格的提高，这对于普通国民、特别是贫民来说，受到的打击比消费碳量更多的富人阶层要大得多。因此，全球或各国在为碳或碳排放定价时，必须要对这些可能产生的有关社会公平的问题加以考虑。
碳定价的第一步是逐步取消补贴
准确为碳定价的关键第一步是要逐渐取消对化石燃料的补贴。目前，这类补贴有很多种形式，如通过比同等产品价格或税收低的调控价格或税收水平的直接补贴等。这些补贴存在，实际上鼓励了消费者使用更多的化石燃料，并抵消了社会为改善能源效率和能源安全所作出的努力，其结果是加剧了已经存在的市场扭曲。
经济合作与发展组织(简称OECD)和国际能源机构（简称IEA）认为，通过在全球范围内取消化石燃料补贴，将在2050年减少10%的温室气体排放。此外，取消补贴还可以腾出资源并将其用于实施气候政策，如资助减量措施和低碳技术。联合国气候变化纲要公约（简称UNFCCC）就估算，如果全球碳排放到2030年达到比2000年减少25%的水平，那么每年需要的递增投资要在2000亿美元以上。
在最近的一次匹兹堡峰会上，中国和G20领导人均表示支持在中期取消和理性处理低效化石燃料补贴的提议。目前，中国能源补贴正在逐渐减少，而进一步降低并取消补贴也已经成为总体价格改革的组成部分。
实施碳税要找准合适的税率
对碳价格放开本身并不足以达到改善气候的目标。化石燃料的价格必须通过税收或可交易的许可制度来进一步提高。这两种机制都能以不同的方式减少碳排放。其中，碳税作为对二氧化碳的环境税，间接地减少碳需求和排放；而排放交易体系通过定义和限制排放许可的数量来直接限制碳排放。
在本次的研究项目中，有专家指出，对于中国来说，碳税体系将通过改变工业和能源结构、提高经济效率、减少地方环境和国民健康的损失，带来宏观经济效益。“因此，即使很低的碳税，也会给中国带来显著的减排效果，而且成本有限。”
理想情况下，碳税应该涵盖所有重要的温室气体。但在对农业生产的甲烷收费及非二氧化碳温室气体的计量方面通常会出现一些实际困难。因此，在起始阶段，只需根据碳含量对化石燃料收税。此外，碳税的实施还涉及到一系列行政和制度的改革，如有效健全的排放计量监测机制等。
在碳税的实施中，找到合适水平的税率是一个重大挑战。我们认为，最初的全国统一碳税既要高到足以产生显著的影响，但又不能高到导致不可接受的、不能通过社会及劳动政策减轻的失业效应。对此，有专家建议，中国初始碳税税率应该使煤的价格提高10%~20%。而如果在实施碳税的同时，还采取其他措施来刺激就业和劳动力向其他部门的转移的话，碳税的税率还可以进一步提高。
此外，正像前面提到的，更高的碳价将会影响分配。因此，中国实施任何能源税改革时，都要关注这些改革潜在的递减性――能源价格的提高可能刺激结构性通货膨胀并影响低收入人群。
碳交易如何分配存在争议
除了碳税，另一种碳定价机制就是碳交易。而建立限额与交易制度需要有效的管理系统和成熟的法律体系。必须计量和检测碳排放，确认每个排放者并正确收费，且排放许可的交易还要求一个很精密的、运行良好的市场。因此，这样一个系统无法很快建立起来。不过，目前我国已经在这方面开始了试点项目，进行少量的交易。我们预计未来几年内，这些试点项目将有可能成为碳排放权交易的成熟范例。此外，在这一领域，国际支持与经验，特别是来自欧洲交易制度的经验，可以帮助我国更快地建立国内碳市场，并逐渐使之与国际碳交易制度接轨。
在我国建立未来的碳交易制度的过程中，一个值得关注的问题就是如何分配许可。目前，对这一问题存在很大争议。许可可以出售或免费分配，而在此次项目研究中，有专家就指出，许可的免费分配存在三大弱点，因此可能会扭曲减排的激励机制。
首先，免费分配可能造成有害的老技术的锁定效应。
其次，免费分配可能对市场进入、退出带来障碍。举例来说，如果现有的污染者免费接受许可，而新建立的企业却必须购买配额，这显然会降低投资者进入这一行业的积极性。
第三，免费分配可能引起更多的排放。因为具有货币价值的排放许可被免费发放，来自强大生产者团队的游说有可能会给政府带来很大的压力。
而相对于免费分配，拍卖的方式具有以下优点：
――拍卖的方式，预先把成本置于污染者身上。这有助于提高管理者对碳成本的意识，有可能带来更有效率的决策。
――拍卖能筹措一部分资金。而政府可以把这些资金投入到清洁技术的开发与利用，或为其他国家应对气候变化的减缓努力提供融资。这与碳税的“双红利”特点相似。
――拍卖为技术革新提供了较强的激励机制。免费分配情况下，有些排放者是买家，有些是卖家。而卖家有采取通过避免技术革新来保持高价的策略的动机。而在拍卖市场上，所有排放者都是买方，因此都能因下降的边际减量成本和许可价格而从低碳技术获益。
总结来看，拍卖可以避免与免费分配有关的许多问题。但是，为了避免低效率，拍卖制度的建立仍需要细心的设计。例如，我们就认为，小的、频繁的拍卖在限制大的竞拍者的市场力量方面，可能更有效。而且，这样的拍卖方式，也可以帮助参与者调整出价，促进价格的稳定。
对我国碳定价机制建议
我国应该选择碳税还是限额与交易制度？由于减排成本和气候损失成本的不确定性非常明显且不易定量。两种制度可谓各有优缺点。因此，有些经济学家建议两种手段的混合，即有价格下限和上限的交易制度。
在此次项目的研究中，我们的观点是，碳税可能是我国当前发展阶段下减少碳排放最有效、最可行的手段。这是因为，碳税更容易在现有机构下实施，且涉及的交易成本可能较低，并与当前范围更广泛的资源税改革相一致。而交易制度的建立，要求有更复杂的检测和实施系统，且中国在这一领域缺少成熟的经验，因此降低交易成本还需要时间。
不过，碳税的实施也面临许多问题。如一旦出现碳关税，中国可能面临在国内征收碳税的巨大压力，以使出口商品在当前世贸组织规则下可以得到豁免；又如，实施碳税后的排放水平，因化石资源市场供给端动态的不确定性、和能源需求及减排技术的不确定性的存在，而出现变化不明确的情况，需要频繁调整碳税等。
另外，用长远发展的眼光来看，虽然在向低碳经济转变的早期，中国可以选择采用碳税制度，而以限额与交易制度为补充。但后在未来将会逐渐转变为主要的碳定价手段。这是因为，中国有可以出售给OECD国家的多余排放权，这样的战略可以产生出口收入；同时中国也可以扩大其补偿计划，逐渐进入全球碳市场，而这些举措得实施会逐渐使交易成本下降，同时为未来实行这类交易制度建立监测和报告的能力。
总结来看，在实践中，碳税和碳交易这两种碳定价制度在一定时期内，可能在中国共存。不过，这两种制度都需要为投资者设定一个可信的长期碳价，合理再分配拍卖许可的收入，并保证广泛覆盖所有温室气体排放部门。另外，这两种定价手段都必须通过技术支持机制加以扩展，以考虑清洁技术市场的市场失灵情况的出现。
（本文摘编自12月8日出版的《走向清洁――中国低碳发展的经济学研究》。该研究报告由中国经济50人论坛和斯德哥尔摩国际环境研究所合作完成。樊纲任该课题小组负责人。）
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德国实施生态税的经验
1999年，德国开始对终端用户征收电、车用燃油、天然气和轻油与重油的生态税，并在2003年前多次提高税率。该项税收产生了接近全国GDP1/100的总收入。而第一年的生态税收入，全部用于减少雇主和雇员的社会保险费。以后几年中，大约10%的生态税收入转入国家普通预算，1%用于自主促进可再生能源的利用。
德国生态税产生了经济和环境的双重效益。社会保险费估计低于不收能源税情况下大约10%，且燃料消耗下降。另外，许多人担心的生态税的征收会削弱企业竞争力的情况并没有出现。相反，大部分企业实际上从生态税中获益。
不过，对于德国生态税，也存在一些批评意见，主要集中在三个问题上：一是生态税过于局限，以至于无法对劳动力与能源生产力增长率之间的关系产生重要影响；二是生态税设定了能源价格，但没有直接设定化石燃料碳的价格，因此效率较低；三是重要的免税项目，如对制造业、农业、林业等，大幅降低了生态税的成本有效性。
欧盟限额与交易制度的经验
自从在2005年引入欧盟排放交易制度（ETS），欧盟就成为区域限额与交易制度的先驱。目前，从总体上看，ETS的实施较为成功。而在实施过程中，欧盟的ETS也曾遇到了许多问题的困扰。如实施之初，缺乏可靠的碳排放数据；起初限额设定得太高，导致碳交易价格很低；该制度包含的部门过少，排放权不是出售而是免费发送等。
在本次的项目研究中，有专家对ETS进行了全面的评估，并指出由其经历总结出，在中国设立和实施综合和健全的交易制度应该包括的主要内容：
――交易制度对部门和温室气体种类的覆盖面应尽可能广泛，以便使市场流动性和潜在减量选择的范围最大化。
――主要是非点源排放的部门（如交通运输）应在上游覆盖，以保持较低的交易成本。难以计量和监测的排放源（如农业）不应被涵盖，以保证限额的环境完整性。
――设定和交流长期的限额和覆盖范围的趋势，对提高可预测性和投资者信心是头等重要的。
――许可的免费分配会明显扭曲激励机制，但在早期可能使该制度的引入相对容易。提高拍卖手段的使用可能产生成本有效性、分配和公共融资等方面的效应。
――排放的监测、报告和核查对于保证交易制度的透明度、完整性和可信度非常关键。可靠的历史数据对确定恰当水平的限额十分必要。严格的检查对纠正市场扭曲非常重要，并能建立投资者的信任。此外，需要建立监督碳市场和保证其有效性的制度。
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