[摘要]碳预算是一项推动低碳经济转型的财政制度创新和调控国民经济运行的财政政策工具。现阶段我国的低碳经济转型不是后工业化的低碳发展，还不具备实施碳预算的基础和条件，全面实施碳预算会加重经济发展的成本负担。本文认为，我国的低碳经济转型必须与国际气候变化，政治经济博弈进程相配合，遵循“共同但有区别的责任”原则，借鉴英国“碳预算方案”的整合效应和分解效应，将低碳发展融入经济发展和财政预算规划中，构建碳减排目标约束下的财税政策支持体系，使财税制度安排契合低碳经济发展的要求，以加速我国经济发展的低碳转型。

　　（中经评论·北京）

　　一、碳预算概念的提出
　　
　　最初，“碳预算”只是借用财政学的“预算”概念，主要是指在给定的时间内为达到二氧化碳的排放与生态容量之间平衡的目标而确定的碳排放数量规划，与财政政策并无直接联系。联合国开发计划署《2007/2008人类发展报告》明确指出，作为政策管理工具的碳预算是由《京都议定书》策划人员首创的。实际上，《京都议定书》只是提出了量化的限制或减少碳排放的承诺履约方式，并没有正式提出“碳预算”概念，当时得到认同的碳预算概念类似于政府给定的碳排放限额，是一种应对气候变化的政策管理工具。从范围上看，碳预算可分为全球碳预算和国家碳预算。国际社会普遍认为全球升温2℃是人类能够承受气候变化的最高极限，从而基本确定了人类能够排放的最高上限，即全球碳预算；而国际社会减少碳排放主要途径是建立国际框架通过国家履约来实现，而国家履约过程一般又会设定预期年份和预期目标，即国家碳预算。
　　此后，英国的碳预算方案，第一次被赋予财政涵义，其在设定本国碳减排目标的同时，将碳减排规划与财政预算直接挂钩。2009年4月，英国财政部依据其2008年颁布的《气候变化法案》的要求，在2009财政年度预算报告中确定从本财政年度起开始设定“碳预算”，并根据“碳预算”方案中确定的减排目标，安排相关的财政预算。由此，英国成为第一个在政府预算框架内设立碳排放管理规划的国家。这样，“碳预算”就不再是一个简单的碳减排规划，而是将社会经济活动全面纳入碳减排定量管理规划，使低碳经济发展融入政府财政预算管理。英国的碳预算方案实践，使碳预算成为一项应对气候变化的财政制度创新和调控国民经济运行的财政政策工具。
　　
　　二、英国碳预算方案及其对我国的启示
　　
　　（一）英国碳预算方案的基本特征
　　
　　英国“碳预算”方案是根据其颁布的《气候变化法案》制定的碳减排规划，对既定的财政预算进行调整，通过增加政府低碳预算资金投入，引导更多的社会资本投入低碳部门，使财政预算规划彰显出低碳经济发展理念。在该方案中，它将2008年至2022年视为一个阶段，其中每五年为一个执行周期，分别是2008到2012年、2013到2017年、2018到2022年，每个周期都制定了详细具体的碳减排目标，且不得因为任何原因而擅自改动。通过具有法律约束力的承诺实现在本阶段末即2022年碳排放至少要比1990年减少34%， 2050年碳排放要比1990年减少80%的长期目标。该预算方案将碳减排与国家财政直接挂钩并作为国民经济活动发展的硬约束，政府的每项决策不仅要考虑碳的排放和吸收，还要相应考虑由此引起的财政收入和支出。
　　英国的碳预算方案作为年度财政预算的一部分，执行依托于预算机制，是有效约束不同经济主体责任的减排方案，具有以下基本特征：
　　1.碳预算肩负培育新的经济增长点的战略目标。英国碳预算方案与社会经济活动紧密联系，它既考虑了减排任务，也兼顾了将低碳经济培育为新经济增长点的战略目标。当前，处于后工业化发展阶段的发达国家在全球气候问题亟待解决的前提下，需要寻找新的经济增长点，实现可持续发展。英国的碳预算方案将低碳发展融入经济发展和预算规划中，刺激了低碳经济的发展，为各国低碳经济发展提供了经验。正如英国财政大臣阿利斯泰尔·达林所认为的那样，碳预算将为发展和运用低碳技术创造新的商机。
　　2.碳预算的执行机制。英国的碳预算方案分阶段执行，确定每个阶段的执行周期，且每个执行周期的碳排放目标清晰具体，依据其目标采取相应措施，在宏观经济管理运行中将减排活动落到实处。为保证碳预算方案的法律约束力，英国《气候变化法案》明确提出，政府首脑应对碳预算负有直接政治责任，也就是说如果执行周期碳排放超过了预算，那么政府首脑将承担法律责任。此外，在执行过程中，碳预算把现有的体系和政策过程有效整合进来，并强调预算成本有效原则，分步骤执行：评估和计算确立总预算；分解总预算至部门预算；为预算实施确定责任主体；对碳预算实施过程监测和评估；超预算惩罚机制等。
　　3.碳预算方案的政策工具。英国先后启动了碳基金、气候变化税、排放权交易和拍卖配额等政策工具，为碳预算方案执行提供资金基础。英国开征的气候变化税是根据能源使用数量计算税收，对于使用清洁能源或可再生能源的经济主体减免税收，所得收入大部分以减免社会保险税方式返还给企业，余下一部分创立了碳基金，该基金是以国有独资企业模式运行。从实际情况来看，英国的碳基金运作卓有成效，其提供的免费碳管理服务帮助企业识别节能减排潜力和投资机会，为企业带来较多的利益。气候变化税的开征和碳基金的设立为碳预算纳入年度财政预算提供了资金基础，能够承担实施碳预算方案的经济成本，使社会经济运行与节能减排活动相结合，既实现减排目标，又推动了低碳经济发展。
　　4.碳预算的技术支撑。在英国碳预算背后作支撑的，是自下而上的低碳技术系统研究。英国设立的碳基金为企业引进和研发低碳技术提供资金，气候变化税的减免优惠政策促使企业积极推广低碳技术，实施清洁生产，提高能源利用效率，这一系列措施促使低碳技术广泛发展，使英国具备开展碳预算方案所必须的技术，再加之财政预算资金投入低碳领域支持企业成长，这为碳预算方案的可持续提供了技术支撑和基本保证。
　　
　　（二）碳预算方案对我国的启示
　　
　　近年来，在签定《京都议定书》确定全球减排目标后，低碳经济发展在全球范围内赢得共识。我国目前正处于工业化进程加速发展阶段，再加上“富煤、少气、缺油”的资源禀赋条件，决定了我国“高碳经济”特征仍然十分突出。而我国已经将碳减排目标作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，即到2020年我国单位GDP二氧化碳排放比2005年下降40% －45%。因此，发达国家在全球应对气候变化行动中的减排政策走向、机构运作及其进展情况，对我国发展低碳经济具有重要的启示。虽然现阶段我国的低碳经济转型不是后工业化的低碳发展，还不具备实施碳预算的基础和条件，但是，借鉴英国碳预算方案经验，将低碳发展融入经济发展和财政预算规划中，探索碳减排目标约束下的低碳经济发展模式，是实现我国经济社会可持续发展的必由之路。
　　
　　三、碳减排目标约束下的我国财税政策创新建议
　　
　　财税政策是政府进行宏观调控、合理配置资源的重要手段，在低碳经济转型中起着至关重要的作用。碳预算作为国际政治经济利益动态博弈的结果，必将随着国际气候政治谈判的推进而牵涉重大的政治经济利益调整。而现阶段我国的碳排放在工业化进程中依然持续快速增长，全面实施碳预算会加重经济发展的成本负担。本文认为，我国在发展低碳经济应对全球气候变化问题上，既要积极推进，又要留有余地，同时必须与国际气候变化政治经济博弈进程相配合，遵循“共同但有区别的责任”原则，研究建立碳减排目标约束下的财政政策支持体系，使财税制度安排契合低碳经济发展的要求，以加速我国经济发展的低碳转型。
　　
　　（一）碳减排目标约束下的财政支出政策
　　
　　1.创新财政投入政策。首先，在经常性预算中，增设低碳经济发展支出科目，安排相应的财政支出预算，并立法规定其支出额度和增长幅度，建立财政预算支持低碳经济发展的长效机制。其次，在建设性预算中，加强财政对低碳经济发展的投资力度，稳步提高低碳经济发展投资占预算内投资的比重，充分发挥政府的政策导向作用，促进低碳技术的提高与进步。最后，建立预算资金专款专用制度，并充分发挥各级人大、财政及社会舆论监督，有效治理我国目前存在的资金使用不规范问题，提高低碳经济发展资金的使用效率。
　　2.创新财政投入手段。一方面，应根据各类财政政策的性质和特点，结合应对气候变化不同领域的需要，综合运用财政预算投入、设立基金、补贴、奖励、贴息、担保等多种形式，最大限度地发挥财政投入的效益。另一方面，可以参考“碳预算”的整合效应，整合相关专项资金，建立稳定的财政资金投入机制。目前，财政上已经设立了节能减排专项资金、可再生能源专项资金等多种专项资金，为了提高资金使用效益，需要整合不同的专项资金，形成具有一定资金规模的专项资金。
　　3.创新高能耗行业的“以奖代补”机制。在应对全球气候变化的前提下，建筑、石化、交通等重点行业和部门面临着最为严峻的节能减排要求，因此，可以参考“碳预算”的分解效应，对建筑、石化、交通等重点行业和部门的碳减排提出具体要求。不仅要通过政府预算增加对这些高能耗、高排放的行业和部门的低碳发展资金，引进低碳技术，或开发CDM项目，实施清洁生产，达到节能减排目标；更要建立“以奖代补”机制，努力培养节能服务产业等新的低碳经济增长点，刺激建筑、石化、交通等高能耗行业的减排动力。在“以奖代补”机制中，应制定一系列标准以奖励措施代替补贴制度，对于积极开展降碳行动、研发低碳技术的行业和部门采取奖励措施，如加大税收优惠力度、增加资金投入、将该行业和部门产品引入政府采购目标等，进而逐步推进节能减排。通过“以奖代补”机制，引导与低碳产业相关的节能服务产业的发展，将其培育成新的低碳经济增长点。
　　4.创新政府低碳采购制度。首先，要建立低碳认证标准，并不断增加符合低碳认证标准的产品的采购数量和范围。其次，通过制定低碳采购指南，增加对低碳产品的强制性购买规定，并逐年提高低碳产品采购规模和比重。
　　
　　（二）碳减排目标约束下的财政收入政策
　　
　　笔者认为，可以借鉴“碳预算”的整合效应，整合现行税制中具有低碳功能的税种，调整其税制要素，并引入碳税等新的政策工具，以构建契合低碳经济发展要求的低碳税制。
　　1.整合现有税种。资源税改革。2010年6月1日新疆资源税改革试点①正式启动，标志着我国资源税改革取得重大进展，同时也为我国资源税改革的全面推进指明了方向： （1）统筹税费。将现行的矿产资源补偿费和资源税合并，取消矿区使用费，开征统一规范的资源税。（2）扩大征收范围。将全部不可再生资源以及必须加以保护开发和利用的资源，如水资源、森林资源等，纳入资源税征税范围； （3）改革计征方式。采用从价计征，既有利于完善资源产品价格形成机制，帮助资源输出大省在资源开采中获得更多财政收入，也有助于增加地方政府对破坏资源的补偿投入，更好保护环境。（4）调整计税依据。将现行资源税计税依据由按应税资源产品销售数量或自用数量计征改为按实际生产数量计征，使有限的资源得到充分利用。（5）适度提高资源税税率。资源税税率的提高，要在现有政策基础上，进一步提高稀缺性资源、高污染和高能耗矿产品的资源税税负。
　　增值税： （1）对企业购置的用于消烟、除尘、污水处理等方面的治污设备，为节约、循环利用资源而购置的设备，允许加计扣除进项税额。（2）制订产品能耗标准，超过能耗标准的进项税额不得抵扣。（3）调整低税率的适用范围，对风能、太阳能、生物能等可再生、清洁能源按13%的税率征税。
　　消费税： （1）扩大征税范围，将部分严重污染环境、不符合节能技术标准的高能耗产品、高资源消耗品纳入消费税征税范围。（2）适当提高现行成品油及其他高耗能产品的税率，研究将成品油消费税纳税环节后移到批发环节的实施方案。（3）实行差别税负，如对排气量相同的汽车，视其有无尾气净化装置而区别征税，以鼓励消费者和制造商使用绿色燃料，降低污染度。
　　企业所得税： （1）对低碳设备、低碳产品的研发费用，允许税前加计扣除。（2）制定严格的能源消耗核算制度，对能源消耗超过规定标准或限额所形成的支出，不得在税前列支。（3）扩大优惠范围。对生产低碳新产品的企业，应视同高新技术企业给予税收优惠； （4）增加优惠形式。可对企业用于环境保护、节约能源和安全生产等专用设备投资给予投资抵免政策。对生产低碳产品的环保节能设备，实行加速折旧、再投资退税和递延纳税等多种所得税优惠方式。
　　关税： （1）对环保节能设备、可再生新能源能源以及获得低碳标志的产品，给予关税优惠； （2）对高耗能产品出口取消出口退税，对消耗本国大量自然资源或有可能对本国环境造成污染的产品和技术征收出口关税。
　　2.适时引入碳税。碳税是针对消耗化石燃料所产生的二氧化碳或对化石燃料的碳含量征收的一个税种。开征碳税是发达国家制定低碳经济发展战略的政策手段之一，而大多数经济学家也认为开征碳税是达到既定碳减排目标成本最小的减排政策工具。从我国目前应对全球气候变化、环境形势以及加强节能减排的要求来看，开征碳税既可以减少二氧化碳的排放，在温室气体减排等环境问题上承担发展中国家相应的国际社会责任，还能够与其他能源税收一样发挥在节能上的积极作用。
　　碳税的制度设计应注意以下问题： （1）纳税人。碳税的纳税人理论上应是产生二氧化碳排放的单位和个人。我国目前可在试点城市根据试行碳税的条件，暂对企业征税。（2）计税依据。理论上，碳税应以二氧化碳的实际排放量作为计税依据，但在具体征收中，由于其监测成本较高，很少有国家将监测的二氧化碳排放量作为计税依据，基本上都采用估算的间接方法。即根据产生二氧化碳的煤炭、石油、天然气等化石燃料的消耗量来估算二氧化碳排放量。（3）碳税税率。碳税根据二氧化碳排放量征收，宜采用从量计征的方式。碳税征收的目的是促进企业改进技术、节能减排，所以碳税税负应等于或略高于企业改进技术所产生的边际成本。此外，在设计碳税时，我们还应设定适用碳税的二氧化碳排放量的范围，对于低于既定碳排放数量的企业，我们可减免税收或适当补贴，以加大其研发低碳技术减少排放的动力；而对于超出既定碳排放数量的企业，我们在征收碳税时可以将超出数额划归等级，各等级确定相应的累进税率，对其累进征税，以遏制二氧化碳排放。（4）收入归属。碳税涉及整个宏观经济运营和产业发展，因此，碳税不宜作为地方税。鉴于目前我国地方税收收入过低的实际情况，为了调动地方政府的积极性，建议将碳税作为中央与地方共享税，用于支持节能、新能源和可再生能源利用、新能源技术开发以及其他节能事业的发展。
　　（《上海经济研究》，湖南大学经济与贸易学院，张艳纯，刘建民）