浙江省风景名胜区协会秘书长陈大卫分析说，上述问题的发生，固然与我国风景名胜区仍处在发展初期，既缺钱又缺经验有关，但同时也与我们错误的“改革观”及改革思维有关。我国风景名胜区发展的初期，也正是我国改革开放兴起的时候，于是为了解决资金短缺的问题，有些地方把吸引社会资金，特别是民企资金来开发建设风景名胜区，也认作是改革措施，是市场化、资本化的操作的创新模式，使自然文化遗产地(包括风景名胜区和自然保护区)实行特许经营成为一种时髦的改革大趋势。

    陈大卫分析说，其实，这是一些官员把一般领域的改革与风景名胜区的经营管理体制的改革混淆了，一般领域的改革，只是对现行制度框架进行或大或小的改进，所以，应该允许探索、甚至允许失败。但是，必须清醒地认识到，在关乎自然文化遗产资源的种种改革上，是不允许失败的，因为这部分资源是不可再生的、不能人工再造的，是我国生物多样性、文化多样性的本底资源和战略资源，关系到国家的生态环境安全。在针对国家遗产资源经营管理制度上的任何改革，一旦造成部分或整体被保护资源的损失和破坏，那么这个损失是不可估量的，造成的后果也是不可逆转的。因此，对这种改革必须小心翼翼，而不能“大胆改革”；必须进行“顶层设计”，而不提倡“摸着石头过河”；必须按照规划行事，而不能按照“长官意志”行事。

    陈大卫介绍，为此，浙江省在上世纪九十年代，在完善规划和《条例》的同时，也对特许经营体制和管理模式从法制层面进行探索。1996年浙江省颁布了《浙江省风景名胜区管理条例》，有效地加强了风景名胜区的管理以及资源的保护、利用和开发，其中对合理利用资源方面首次提出了“特许经营”的思路与概念。因为当时各地景区不同程度的经营权出让已经成为事实，旧的激励—约束机制已经被冲破，但新的激励—约束机制却还未形成。尤其随着景区经营活动的日趋活跃，各种矛盾和问题也显现出来，但是对于规范景区经营却缺乏系统化的政策。

    为了从行政与法制上理顺风景名胜区的经营管理体制，浙江省建设厅特委托省风景名胜区协会主持了《浙江省风景名胜区特许经营管理》的研究课题项目，并由浙江工商大学旅游学院组织专家具体承担此项目。自2005年11月项目启动以来，项目小组本着实事求是的工作态度，广泛收集国内外相关资料，深入实地组织相关调研，先后完成了省内53个国家级与省级风景名胜区的问卷调查；西湖、千岛湖、雁荡山、仙居、五泄、大明山与烂柯山等风景名胜区、福建武夷山和贵州等外省以及相关企业实地调研与座谈等前期工作。经过大量调研，并借鉴国外的经验做法，2006年6月形成了初稿，经过风景名胜区协会常务理事会的讨论以及进一步修改完善后形成了《浙江省风景名胜区特许经营管理研究报告》并代拟了《浙江省风景名胜区特许经营管理暂行办法》。

    陈大卫介绍说，这次调查研究具有重要意义，主要体现在以下三个方面：

    第一，有助于进一步完善风景名胜区管理的法规与制度。我国风景名胜区是在国家改革开放的初期建立的，其成长与发展始终伴随着我国经济体制改革的进程。风景名胜资源已由过去的绝对保存，发展为同时关注使用的保护；风景名胜区的服务对象已经面向全社会、全世界。风景名胜事业已不仅是保护问题，还有经济问题、经营问题、市场问题。对风景名胜资源的保护、管理、开发、经营的认识，也在不断扩展和深化。因此风景名胜区的管理法规与制度必须与时俱进，必须要将经营管理体制尤其是已被国内为成功实践的“特许经营”模式纳入法规体系之中。

    政府的首要职能是制定和贯彻管理法规与标准。近年来，浙江省对风景名胜区管理进行了认真的总结和反思，各地也对如何规范风景名胜区内的经营行为进行了不少有益的探索。但是风景名胜资源的法律性质问题、产权问题、进入机制问题、监督机制问题、经营范围问题、经营时限、景区的管理部门和经营企业的职能界定问题、经营合同问题和风景名胜区的门票问题等始终在困扰着景区的管理者。在浙江，各地的风景名胜区问题具有共同性和普遍性。这说明有继续完善有关法规和标准的必要性与迫切性。

    第二，有助于提升风景名胜资源的社会与经济效益。

    根据《条例》规定，风景名胜区在行政上为属地管理。当地政府与管理机构成为风景名胜区的直接经济使用者。为发挥景区的经济效益，推动地方经济发展，他们往往将风景名胜区视作经济资源，按市场方式推动风景名胜区的开发与经营，出台了“所有权与经营权分离”、“所有权、管理权、经营权、监督权分离与制衡”、“经营权转让”、“景区整体出让”、“一区两制”、“一套班子，两块牌子”等各色各样的景区管理体制和改革的措施。由于国家在风景名胜区立法上的滞后与行业管理的制度影响，使得风景名胜区面临着管理主体多、管理秩序乱等体制性问题。

    在风景名胜区发展的初期，这些利益矛盾还没有充分显现，未对风景区的管理造成太大影响。但随着近年来景区开发扩展、旅游业的冲击，各方面利益的驱动使得风景区的体制性问题逐渐暴露出来。因此，正确定义特许经营，特别是明确相关利益主体责、权、利，必将成为浙江省和谐发展风景名胜区事业的有力支撑。

    第三，有助于总结与应用浙江省风景名胜区管理经营模式。

    改革开放以后，浙江省区域经济发展十分迅速，以区域局部突破的经济制度创新模式使浙江步步领先。政府和民间的良性互动是浙江制度变迁和经济发展的明显特征，地方政府对体制变迁和经济发展有着极其重要的引导和促进作用。

    现有的风景名胜区管理体制相对落后，不能满足各地方政府管理的需要。因此，他们根据所管辖风景名胜区的现实条件，试图在更大范围内以法制为基础规范风景名胜区的经营管理，目前已经积累了一定的经验。由于《风景名胜区管理暂行条例》与《浙江省风景名胜区管理条例》中都未对“经营权”进行明确定义，因此地方政府纷纷基于自我对于“经营权”定义的认识，出台了多种“经营权”出让形式，进行招商引资，以期带动地方经济的发展。现在全省各地风景名胜区都不同程度的存在经营权出让状况，主要包括三种形式：一是风景区整体经营权出让，如临安大明山、建德大慈岩、永康方岩景区等；二是将景区内的景点经营权出让，如仙居景星岩、衢州烂柯山、天脊龙门、桐庐药王山、垂云通天河等等；三是将景区内服务设施经营权出让以及景区内服务项目经营权出让。总体来说，景区经营权出让形式多样，范围界定宽泛。

    陈大卫说，现在从实践来看，将风景名胜区经营权整体出让，甚至将自然人文景观资源包括土地房产（古建筑、古村落）的产权都转让给经营者的做法，是有弊病的。它虽然解决了资金短缺问题，但同时也带来前面所述的对资源的破坏，管理者的错位，排他性、损害当地原住民利益等诸多问题，甚至连大门票的收益权都让了出去，管理者丧失了一切权利。这种本末倒置的“错位”给风景名胜区带来的危害是很大的。所以，建设部仇保兴副部长警告说，在风景名胜区经营权出让方式中，有4条底线是不能突破的，第一，政府的行政管理职能不能有任何削弱，更不能做任何的转移。风景名胜区不能整体交给企业管理；第二，绝不能在核心景区推行任何实质性的经营权转让；第三，对已经开发、成熟的景点以及其它重要的景点，不允许转让其经营权；第四，风景名胜区的大门票不能让经营公司垄断，或者捆绑上市。但是从浙江现状来看，某些景区经营权出让已经突破了底线，因此如何通过对景区特许经营的立法来明确统一景区经营权的定义，为景区经营权的市场化运作作出规范，这是加强依法治理风景名胜区的关键。

    应该说浙江省风景名胜区协会“特许经营”课题组的研究报告以及代拟的《浙江省特许经营管理暂行办法》为规范特许经营提出了解决方案。主要是明确了什么是“特许经营”的定义？特许经营，一般指商业上的一种委托经营模式，主要是一些品牌企业或专利产品进行连锁经营时的委托方式或加盟形式；还有一种是指公共产品，或具有公益性、稀缺性特征的产品，由政府或社会团体委托经营或专营的方式。风景名胜区由于具有公共性公益性特征，同时它是稀缺性垄断性独特性产品，具有一定的品牌度和知名度，所以它既符合商业又符合公益性两种“特许经营”的特征，风景名胜区特许经营属政府行政许可范畴，指行政部门将风景名胜区管理中一些专属的权利，授予给私人或商家使用。是政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择某项公共产品或服务的投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项公共产品或者提供某项服务的制度。

    明确了“特许经营”定义后，浙江省主管部门发文要求各地风景名胜区按照《特许经营暂行管理办法》，在风景名胜区全面推行“特许经营”，以规范景区的经营。

    首先，明确规定风景名胜区开展经营仍然必须以保护自然人文资源为前提，不能违背风景名胜区以保护生物多样性和有代表性的自然生态系统、以及有特殊意义的人类自然遗迹为目的的方针与宗旨。为了防止破坏性开发经营，大多数景区都划定了核心区和保护区，采取“区内游，区外住”、“区内景，区外商”，“区内名，区外利”的功能区分，协调保护与发展利用的关系。许多景区为了保护景区资源对区内特许经营项目和游客服务也采取必要的干预与限制。如普陀山风景名胜区在发展建设中只做“减法”少做“加法”，把控制上岛人口，保持岛上宁静清净美洁环境，提高服务品质作为主要工作。杭州市在成功申遗后，不是急于提高门票价格，而是请专家对西湖特许经营项目重新进行规划，进行容量管理，按照必需、适当原则对景区内的配套服务设施和特许经营项目的数量、服务内容定位、建筑样式等进行精细规划，相继出台《西湖风景名胜区特许经营管理规定》和《西湖风景名胜区服务管理条例》，对景区的经营活动进行依法、规范和科学的管理。

    第二，明确规定景区资源和经营开发权不能整体出让转让，规定景区门票收取权不能出让，尤其不能与企业上市捆绑。对已经整体出让或捆绑的则根据实际情况，采取中止合同、赎买等措施予以收回。同时还规定，对一些发展已经成熟建设已经完整的风景名胜区，不仅不能整体转出让，区内景点的经营权也不能转出让。如对建德大慈岩景区，永康方岩景区等已经整体性转让的景区或景点，采取市场化手段依法收（赎）回。

    第三，明确规定景区内的特许经营项目，必须紧紧围绕服务游客，服务旅游业的目的，是作为旅游业配套服务设施，满足游客吃、住、行、游、玩、娱以及教育、科研、学生等需求而建设经营的，不能单纯以赢利为目的，不能垄断经营和有排他性。经营活动的范围与程度也是有限制的，必须做到对资源的破坏和干预达到最小程度。如杭州西湖风景名胜区一些配套服务设施承包出去特许经营后，有的企业违背了初衷，以豪华装修、高档设施、畸高价格建成所谓“会所”，阻挡普通消费者进入消费；甚至有的以会员制的方式进行封闭式经营，不向市民和游客开放，只向权贵和富人开放，使风景名胜区内的服务项目变成藏秽纳垢的腐败温床。对此，杭州市在反“四风”中以“铁的手腕”一举取缔了各种形形式式的会所，全部转型为普通老百姓服务的大众消费设施，真正做到还景于民，还湖于民，还服务设施于民。

    第四，明确规定特许经营项目的出让转让必须公开透明，公平公正，投资经营者必须通过市场竞争的方式取得，并接受社会的公开监督。并且还规定，特许经营包括经营权管理权出让转让年限不易过长，一般的经营项目一年一签，最长的不超过5年；投入比较大的项目一般也不超过20年，而且采取POT形式，达到年限后，经营项目与建筑物、服务设施一起交还政府。如杭州市西湖风景名胜区内所有600个经规划确定的经营服务设施和项目，都是通过招标或拍卖的形式将经营管理权出让或转让出去的；对一些公益性强、经营位置差、收益比较低的项目和设施，则采取内部竞争责任承包的办法，由内部职工经营管理，以防止景区服务出现空白和漏洞。对于承包出去的特许经营项目，景区管委会也不是“一包了之”，而是按照《合同法》和《服务管理条例》进行从企业注册登记到建设装修到实施经营的全程管理，每一个环节出现问题都进行干预纠正处罚，直至取消经营收回经营权。

    2004年，杭州市出台了《杭州西湖风景名胜区管理条例》。根据条例规定，西湖风景名胜区管理委员会受杭州市政府委托管理西湖风景名胜区，总面积约为59.04平方公里，其中核心景区47平方公里范围由风景名胜区管理局直接管理，包括公安、执法、居民管理。目前风景名胜区内税务收入自理，而地税局不单独操作，由开发局征收，管委会只有财政局，没有地税局。

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