目前节能投资大量依靠的是地方和社会的投入。节能“盘子”的大小完全看地方政府对节能的重视程度。在市场竞争中，一些企业尤其是高耗能企业，也开始把降低能耗、节约能源作为其降低成本的重要手段之一。企业会自觉自愿地投入资金对其生产工艺进行改造。

　　“至于地方和企业自筹资金究竟有多少，在数据收集上有一定困难，还很难全部统计出来，但有一点是肯定的，就是现在节能领域的社会投资要远远大于政府投入。”郁聪告  
诉记者。

　　○ 本刊记者 秦凤华

　　按市场经济体制改革的要求，为提高政府投资效益，许多专家、学者都在呼吁政府应从某些行业退出，让社会资本取代政府投资。然而，在节能投资领域，多年的发展实践表明，节能产业离不开政府的支持和政策的引导。

　　“节能产业的发展必须依靠政府力量，这也是政府义不容辞的责任”，国家发改委能源研究所能源效率中心主任郁聪十分肯定地说。

　　取消专项资金

　　节能投资另觅资金源

　　长期以来，我国一直秉承着“资源开发与节约并举，把节约放在首位”的方针，上世纪80年代初，政府建立了两个节能投资渠道：一是节能基本建设专项投资，从国家基本建设中拿出一部分资金用于基本建设性质的节能项目；二是节能技改专项投资，1981-1984年从企业折旧基金以及“拨改贷”后使用国家信贷资金，用于节能技改、节材和综合项目。节能专项资金由国家财政给予贴息优惠，先后采取了对节能项目贷款实行优惠利率，对节能新产品减免税收；实行产品能耗定额管理和奖惩制度，对高耗能行业则征收特别税等政策。政府资助的项目主要在工业部门，包括热电联产、预热利用、集中供热、工业锅炉和窑炉改造以及钢铁厂、水泥厂、化肥厂的技术改造。1981-1998年累计800亿元的专项资金投入，有效带动了地方和企业对节能投资的热情，极大激励了企业加大对节能技术的开发。

　　然而，随着经济体制改革的推进，1998年后，国家取消了政府专项节能资金，改由地方和企业自筹。“可以说现在已经没有政府的专项节能投资了”，郁聪主任告诉记者，“随着投资体制改革的推进，投资主体日趋多元化，这种政府性节能专项投入就少之又少了。”

　　在取消专项投入后，作为国家节能投资的主管部门之一，原国家经贸委资源节约与综合利用司曾经采用贷款贴息的做法，只要企业申请贴息的项目在投产后经评估认定确是节能的，由该司根据不同项目给予不同程度的商业贷款贴息。后来这一贴息政策也随着部门调整而取消了。目前，国家发改委环境和资源综合利用司利用国债对节能改造工程项目给予贴息形式的补贴，目前用于节能项目的国债贴息约1亿元。但由于节能改造项目普遍规模较小，给国债项目的操作带来一定难度。

　　目前节能投资大量依靠的是地方和社会的投入。如北京、河北、浙江、江苏等省级地区以及深圳等城市，都有一些地方性的节能基金，有的只有三五百万，有的能达到1200-1500万元，“盘子”的大小完全看地方政府对节能的重视程度。在市场竞争中，一些企业尤其是高耗能企业，也开始把降低能耗、节约能源作为其降低成本的重要手段之一。企业会自觉自愿地投入资金对其生产工艺进行改造。

　　就在企业为节能产业资金匮乏而苦恼的时候，作为节能领域唯一的国家级投资公司，中国节能投资公司提出设立类似风险投资的“节能环保产业环保基金”的想法，尽管还停留在设想阶段，但离开政府专项资金的节能产业不得不开始寻找新的资金来源了。

　　“至于地方和企业自筹资金究竟有多少，在数据收集上有一定困难，还很难全部统计出来，但有一点是肯定的，就是现在节能领域的社会投资要远远大于政府投入。”郁聪告诉记者。

　　政策助力 挖掘节能潜力

　　越来越多的人已经意识到发展节能产业的重要性，必须为具有公共事务性质的节能工作制订合适的政策，构建一个包括技术、管理、经济等不同层面的节能政策框架。

　　早在上世纪80年代，我国已经开始采用财政激励手段来设计和应用提高能效的措施。目前，热电联产、节能住宅等项目，在固定资产投资方向调节税方面实行零税率；国家鼓励和支持发展的外商和国内投资的节约能源和原材料、资源综合利用、防治环境污染等项目的进口设备，免征进口环节增值税；利用本企业资源的资源综合利用项目，免征所得税5 年。

　　从1979年开始，每年举行全国范围的“节能宣传月(周)”，由政府组织全国性的节能宣传活动，通过各种媒体，广泛宣传节能的重要意义，普及节能知识，交流节能经验，表彰节能先进企业。

　　国家统计局每年编制全国能源平衡表，收集主要部门和行业的能源信息。政府能源管理机构收集制造业和其他活动的能源强度信息。通过这些信息，决策者能够对能效政策和计划的实施效果进行检查和调整。

　　围绕1998年《节能法》的实施，国家先后组织制定一系列配套法规，19个省区市先后制定70多项地方法规。上海、云南、甘肃等地建立了节能监察中心，财政给予专项资金支持，依法开展执法监察和节能监测，取得较好效果。但有些法律法规在一定程度上缺乏可操作性，配套法规和实施细则还不健全。

　　2003年10月，建设部发布行业标准《夏热冬暖地区居住建筑节能设计标准》，其中有8条为强制性条文。该《标准》的出台，使得很多住宅项目从设计时就要考虑到节能的问题，设计出来的产品不但要美观，而且要注意节约能源。

　　2004年8月，国家发展改革委、国家质检总局联合制定并发布《能源效率标识管理办法》，标志着能源效率标识制度将正式实施。

　　目前，《节能技术大纲》正在国家发改委等有关部门的指导下进行修订。新大纲将总结新开发的节能工艺、技术和设备，列出淘汰和限制类的高耗能项目，提出我国中长期的节能技术发展方向、目标和政策措施。

　　目前这些政策的主要实施机构包括国家发改委、财政部、科技部以及能源生产与使用行业归口部门等。

　　国家发改委主任马凯表示，我国将积极探索建立公共财政支持节能的激励政策；编制并发布指导目录，鼓励发展先进的节能技术、工艺、设备和产品，淘汰落后的高耗能技术和产品；深化能源价格改革，发挥价格杠杆对节能的促进作用。

　　破除市场障碍

　　过去我国是通过政府节能部门、各级节能服务机构和企业节能管理部门三位一体地进行节能产业的运作，目前这一方式遭遇到来自市场的阻力，主要表现为节能投资的市场障碍。

　　首先，许多人对“节能”存在一个观念上的误区，认为只要加大宣传力度，节约能源使用，就可以实现节能。发达国家的经验表明，节能不能光凭宣传，必须要有投入。

　　其次，各级领导以及企业负责人对于节能效果的评价存在误区。由于节能不是增量，而是减量，其效果不如增加产能那样明显。由于没有意识到节能和环保对社会的贡献，因而地方和企业就不会加大节能投入。

　　第三，对于一个企业而言，其节能工作会包括煤、电、油、气等诸多环节，因此是一个系统工程，单靠企业自身力量无法完成。同时，节能项目在运作过程中也存在投资风险，而市场上的节能技术又良莠不齐，使得企业在节能面前踌躇不前。

　　第四，由于政府制定的能源价格不尽合理，企业往往忽略了能源成本，认为节能与否没有区别。从1993 年开始，国家对能源价格进行了一系列改革：放开指令性煤价，同时逐步取消国有煤矿亏损补贴，目前除发电用煤外，所有煤炭都通过市场交易定价；1998年，原油价格与国际接轨；对6大电网实行新的电价改革方案，新建电厂按还本付息需要定价，调整了电价水平和结构……尽管如此，能源价格仍未对企业提高能源效率产生足够的刺激。

　　当节能产业在发展过程中遭遇这些市场障碍时，政府又能做些什么？郁聪主任认为，政府应当从以下几个角度克服这些障碍：

　　一是加强法制和技术标准的建设。《节能法》制定得较为笼统，而且已显出滞后性，应该抓紧修订，目前已被列入议事日程；能源标识的推广也将推动企业提高其产品的能效水平。

　　二是建立节能专项基金。从国外经验看，节能不能完全依赖市场，政府必须进行投入。通过政府建立节能专项基金，利用商业贷款贴息，建立起节能融资渠道。只有这样才能让企业看到政府鼓励节能的决心，吸引节能社会投资。

　　三是实行市场准入制度。如汽车行业，尽管入世后许多国外厂商纷纷到中国来生产汽车，但其产品是否节能，就需要政府设立燃料经济性标准。目前我国已经开始着手进行相关标准的制订。对于像汽车、电机、锅炉、家电等行业，即使其生产过程并不十分消耗能源，但如果生产的是高耗能产品，就应该实行市场准入，这样才能约束企业行为，强制其进行节能产品的研发。

　　四是成立节能信息传播中心，把成功的节能案例推向社会，减轻企业节能投资的风险。

　　节能基金的设立可以有多种渠道，如财政拨款。河北省的做法比较超前，就是从每千瓦时电价的城市建设附加费中拿出1厘钱，以此作为政府节能基金。

　　在基金使用上，可以借鉴美国“金胡萝卜”计划的做法：政府设立一笔专项基金，采取悬赏方式吸引企业进行技术开发；鼓励企业研究超前的节能技术。这一计划既鼓励企业发展节能技术，生产出更多高效能的设备，同时也鼓励了节能设备使用企业，实现了节能投资的“双赢”。

　　建立节能基金后，政府就要加强对企业能源消耗情况的审计力度，即到企业进行调研评估，对于有节能潜力的工艺过程，可以请节能服务公司提供解决方案。但这种审计工作并不是强制性的，有些需要政府出面要求企业进行整改，有些则需要节能服务公司主动游说企业，开辟节能市场。由于企业开展能源审计也需要资金，因此往往不愿意花费资金搞审计。发达国家的经验表明，在这种情况下，需要政府主动出资给企业去做审计。

　　管理方式向市场手段转变

　　在我国，定额管理被认为是政府激励企业提高能效最成功的方法之一。为实施定额管理(能源供应定额和产品能耗定额)，政府建立了节能管理、监测和技术服务体系，大大促进了对节能工作的统一管理。这是应用于工业企业的管理模式，它的成功取决于监督部门的职权。

　　能源定额管理体系控制企业的能源供应数量和单位产品能耗，提供报告，进行监督和执行评估。由于政府对整个能源市场实行管制，这种管理体系能够促进企业提高能源效率和改进技术。但定额管理有一些明显的缺点：它对鼓励能效较高的企业不起什么作用，导致“鞭打快牛”现象；定额机制往往成为企业和政府讨价还价的繁琐事务；能耗定额的制订和实施，工作繁重，管理成本高；能耗定额通常不考虑经济性，而扭曲的价格会导致采用经济上不合理的提高能效的措施，浪费有限的投资；定额制度对非国有企业的影响很小，而这些企业在经济总量中的份额越来越大。

　　以电力需求侧管理为例，目前我国完全是一种行政命令，强令调峰、避峰，拉闸限电。而这一源自发达国家的电力消费管理方式的本质却并非如此，它是通过电力公司从所收取的电费即公司收入中拿出一部分钱、鼓励终端用户节能的一种措施。如美国，消费者购买一只节能灯泡，电力公司就会反馈其1美元。

　　随着政府逐渐放开许多产品(包括能源)的价格，并对能源市场进行改革，定额管理的有效性就大为减弱，成为一种很弱的控制工具。而以经济手段替代行政命令来提高能效已成为必然之举。政府可以通过设立节能基金，发放补贴，也可以采取征收能源税的做法，从终端消费的角度征税，或是改“税”为“费”，通过合理渠道征收，并专款专用。发达国家也曾采取征收环境税的做法，如果企业的能耗和环保水平达不到政府所规定的标准，将被征收高额的环境税，企业生存就难以维系，迫使企业加强节能。

　　为加强节能管理，以国家发改委能源研究所为代表的能源研究机构也正在协助政府加强能源管理，提供节能政策依据，制定节能规划等。

　　投资热带来的“机遇”

　　2003年以来，我国部分行业出现了投资过热、盲目重复建设的现象，尤其是钢铁、水泥、电解铝等高耗能行业，造成全国范围内的煤、电、油、气等能源供应紧张。

　　为此，政府不得不出台一系列政策以引导能源消费，这些政策的实施取得了明显效果：国家发改委能源研究所出具的一份能源形势报告显示，2004年1月，国家限制出口的资源性和高耗能产品如焦碳、半焦碳出口总值同比下降52.3%，煤炭、成品油、钢坯出口分别下降了28.6%、48%和49.5%。

　　国家还出台了电价调整方案，将全国销售电价平均水平提高2.2分/千瓦时，上海、北京、江苏等8个省市进一步完善了分时电价办法。通过发布《电力需求侧管理工作的指导意见》，要求各地政府组织制定有关电力需求侧管理的法规、政策、标准和规划，并积极筹措资金，推动电力需求侧管理。政府还将“全国节能周”活动从以往的11月提前到6月开展。在舆论引导和政策带动下，企业开始注重节能产品的研发，2004年夏季，家电市场特别是空调和冰箱等高耗能家用电器市场，厂商纷纷打起了“节能”牌。

　　钢铁、小水泥、小火电等“五小”项目上马过多，带来高耗能行业的过快增长，造成能源紧张后，国家要求各地对高耗能项目进行整改，这就给以帮助企业节能为主要盈利手段的节能服务公司带来了发展机遇，推动了节能技术的研究、开发与推广。