“地市减排不达标，党政一把手就地免职”，国家环保总局总量控制办公室副主任赵华林日前转述某省高官的这句话，也是对《“十一五”主要污染物总量减排考核办法》的一个概括，它甚至还包含了一种欢欣鼓舞的解读，它的意思是说，中央这次在环保问题上动真的了。

　　环保指标与官员政绩挂钩，以单位GDP能耗考核体系，这是环保人士开出来的药方，呼吁已久，终于成为现实。“十七大”提出的“生态文明”，作为贯彻科学发展观的深化，正在转化为一个正确的行动。任免官员是中央对地方行政最强有力的牵制方式，以此种方式转达保护环境、改变发展模式的中央意志，自应有其成效。

　　但是，仔细研究《考核办法》的具体条文，考量政绩系统的现实规则，欣慰鼓舞之余仍有忧虑。最直接的忧虑便是，这一政策在付诸实施之时，将会遭遇一些可以预见的“对策”，这些对策将会在相当可观的程度上瓦解掉政策意旨，使之留于纸面。

　　中央这套《考核办法》中，最核心的内容是各地政府必须完成自己申报的减排指标。其中主要依赖的考核数据，是来自各地环保部门的统计结果。各地环保部门在当地政府的压力之下，有足够的动机在统计数据上作假。一个值得回味的细节是，当初编制“十一五”规划、要求上报2005年的污染物总量数据作为基数，那时候“地方比较犹豫，不知道是多报好还是少报好，结果等数据上报之后，才发现不对”。在《21世纪经济报道》的相关新闻中，这段引言出自一个未具名的环保系统官员，但是地方上报数据可多可少，这似乎已经是一个不需要特别解释的事实。

　　使瞒报成为可能甚至成为必然的关键因素，是地方环保部门与地方政府之间的从属关系。在新的《考核办法》中，我们看到，相对更有监督动机的上级政府环保部门只承担抽查、监督的工作，这种监督的效率不高，很容易被隐瞒。著名环保人士汪永晨讲过一个例子，1998年太湖“零点行动”声势浩大，中央电视台等许多媒体都在现场直播，但是，直播过后，媒体散去，1999年元旦的钟声才刚敲响，之前已经宣布封闭的排污口立即重新被打开，大量的污水再次流入太湖，被悄悄留守的环保人士亲眼所见。如果不是如此这般明目张胆的“对策”，已经达标近十年的太湖也不至于在今年夏天爆发蓝藻。

　　面对如此明目张胆的下有对策，上面手握的是官员官运的生杀大权。然而这个权力不可能频繁使用，因为大量的行政工作需要下级官员去具体执行，或者说，国家已经对官僚体系形成了一定程度的依赖，不得不在某种程度上作出妥协。实际的情况是，我们看到“一票否决”这个用语，相当频繁地出现在政策文件中，但是遭遇“一票否决”的官员，并不那么常见；荒唐的是，一些因为责任事故引咎辞职或是被免任的官员，时隔不久还会重新任用，甚至被任命为更高的官职。在这样的现实背景下，“一票否决”的威慑力自然要大打折扣。

　　当然，在理论上还存在一种可能，就是地方官员已经认识到环境保护的必要性，并且通过这《考核办法》，已经确信中央政府保护环境的决心，他们自发自觉自律地去保护环境、改变经济发展模式。但现实是，经济转型、摆脱对高能耗高污染产业的依赖，这个过程可能比较长、要经历阵痛，没有百分之百的把握成功，更未必在官员任内收获成果。虽然有了单位GDP能耗考核体系，但是GDP仍然是重要的政绩指标，更何况，地方财政、地方社会发展与稳定都还对GDP增长有很强的依赖，在这样的情况下，即使考虑到《考核办法》所形成的环保激励，地方官员的“政绩理性”也还是更有可能让他们趋于保守，回到原来的基本思路：保证GDP在先，保护环境在后。

　　其实人们早已经认识到，中国的环境问题在本质上既不是观念问题也不是技术问题，而是权力结构的问题。但是，权力结构是一个事关全局的问题，远非环保议题所能带动、环保问题所能引发、环保力量所能争取改变的。在当前的权力系统下，中央政府出台的严厉新政，已经是对改善环境所能做的最大努力。即使下级对策消极，这政策本身也一定会形成压力，带来正面积极的效果。环保总局的橡皮图章相对硬实了一些，这总比前两年的环保风暴来得有力量。

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