主体功能区在前几年还是一个陌生的新词,现在它却成为城镇化和区域发展的指针;原来区域发展还只是四大经济板块的粗略勾画,现在四大功能区的落实却精细规划每寸国土的用途。党的十七大报告中,统筹考虑我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,是我国国土管理模式和区域经济发展理念上的伟大创新。
十七大以来,按照新的区域发展总体战略,960多万平方公里的版图上正在刻画科学发展的蓝图;统筹兼顾的发展思路,正在规范我国的空间开发秩序,形成科学合理的空间开发结构。
优化开发区:经济社会发展的龙头
上海铁路局近日发布了一条令长三角地区人们振奋的消息:2008年将新建宁杭城际铁路(南京—杭州)等10条铁路,实现长三角地区上海、南京、杭州三个中心的连通,将使长三角成为真正的“铁三角”,有力助推区域发展一体化。特别是时速达250公里的动车组列车上线运营后,上海至昆山只需18分钟,上海至苏州仅需30分钟,上海至杭州仅需78分钟,上海至南京仅需1小时58分钟,并且发车密度高,初步实现铁路“公交化”,意味着长三角地区开始进入“同城时代”。
此消息也再次让人们认识到优化开发区的实力和发展优势。像长三角地区一样,珠三角地区、京津冀地区、福建沿海地区、胶济沿线地区等几个区域,也是经济较发达、人口较密集、开发强度较高的优化开发区,是我国经济社会发展的龙头。但还应该看到这些地方也是资源环境承载能力开始减弱的区域。
因此,要对优化开发区的开发强度进行限制,促进这些地区产业升级,提高经济的集约化程度。通过改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式,把提高增长质量和效益放在首位,提升参与全球分工与竞争的层次,使优化开发区继续成为带动全国经济社会发展的龙头和我国参与经济全球化的主体区域。
重点开发区:发展潜力大的区域
为尽快实现试验区城市化率70%的目标,促进150万农民转变为市民,成都市将加快新型城市化步伐,完善中心城市功能与市域城镇建设,通过规划工业区连片发展、支持企业技改等措施,强力打造包括IT制造、软件等在内的十大产业集群。成都市显示出强大的发展后劲,是重点开发区的代表。
成渝地区、长江中游城市群地区、东北工业区等11个区域是重点开发区域,资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好、发展潜力较大。
重点开发区要进一步充实基础设施,改善投资创业环境,促进产业集群发展,壮大经济规模,加快工业化和城镇化,承接优化开发区域的产业转移,承接限制开发区域和禁止开发区域的人口转移,逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的重要载体。
限制开发区:重要的生态功能区
限制开发区是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好但却关系到全国或较大范围生态安全的区域。目前东北的兴安岭、长白山林地、三江平原湿地等,新疆的阿尔泰、青海的三江源等地,内蒙古的部分沙漠化防治区,西南等地的一些干热河谷、喀斯特石漠化防治区,黄土高原水土流失防治区,大别山土壤侵蚀防治区等,都属于限制开发区域。
统筹兼顾思想就是承认差别,区别对待,经济增长不是衡量每个地方发展的唯一指标。限制开发区的生态价值比经济价值更重要,牺牲青山绿水所换回的微薄GDP,得不偿失。这些地方的发展不是以开发了多少资源来衡量,而是以保护了多少资源来衡量;通过实行生态保护和农业发展优先的绩效评价,改变对地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标的经济考核。
限制开发区要坚持保护优先、适度开发、点状发展,因地制宜发展资源环境可承载的特色产业,加强生态修复和环境保护,引导超载人口逐步有序转移,逐步成为全国或区域性的重要生态功能区。同时,还要求国家通过财政的转移支付给予补偿,切实保障其生态功能。
禁止开发区域:控制人为因素的干扰
禁止开发区域是依法设立的各类自然保护区域,共包括243个国家级自然保护区、31处世界文化自然遗产、187个国家重点风景名胜区、565个国家森林公园、138个国家地质公园。虽然它们占的面积很小,但却是国土上最精华的部分。
禁止开发区域要依据法律法规和相关的规划实行强制性保护,控制人为因素对自然生态的干扰,严禁不符合主体功能定位的开发活动。值得一提的是,自然保护区内的人口需要部分迁出或部分就地转为管护人员,这要求政府将推进户籍管理制度以及与其挂钩的教育、医疗、社会保障、住房等领域的改革。
为控制人为因素对自然生态的干扰,据建设部介绍,近年来,各地普遍加强了对各类破坏风景名胜资源和环境的违法违规事件的查处。五年间共查处各类违法违规案件10752起;拆除违规宾馆、酒店、度假村等楼堂馆所2000多家,拆除面积达到189.7万平方米。各地还采取措施封闭风景名胜区内开山采石场,清理墓葬,拆除违章建筑,退田还湖,退耕还林,抢救和恢复了一批濒于毁灭、湮没的名胜古迹,保护了一大批珍贵的风景名胜资源,为中国乃至全人类保存了具有典型代表性的自然本底和文化遗产。
