煤电油运关系人民群众生活，关系国民经济正常运行，关系社会和谐稳定，做好煤电油运工作十分重要。年初以来，受灾害天气等各方面因素影响，电煤供应一度成为事关经济社会发展全局的中心问题。在党中央、国务院的正确领导下，在国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心的统筹协调下，经过各有关地区、部门和行业的共同努力，电煤库存逐日增多，煤电油运紧张的状况得到有效缓解。回顾近一阶段煤电油运工作，所反映出来的深层次的矛盾和问题，值得我们认真思考。

　　一、关于煤电油运形势

　　从2007年情况来看，我国能源供需总量总体平衡，能源生产供应稳定增长。但由于存在资源和需求的结构性矛盾，区域性运输瓶颈制约以及突发自然灾害等多种因素影响，部分地区、时段供应依然紧张。

　　特别是今年1月10日以来，大范围的严重雨雪冰冻灾害给我国南方大部分地区的交通运输、通信传输、能源供应及人民生活带来严重影响。加上冬季用煤用电增加、春运高峰到来、煤矿停产整顿等多种因素影响，部分地区出现电煤库存下降、煤炭和电力供应紧张的状况。煤电油运保障工作面临十分严峻的形势。

　　据统计，1月25日，全国电煤库存约2142万吨，不到正常存煤的一半。情况严重时，全国4000多万千瓦机组缺煤停机，占全国火电装机总容量的7%；存煤低于3天的电厂有99座，容量8460万千瓦，占全国火电装机的15%；19个省（区、市）出现不同程度的拉闸限电。山西、陕西和贵州等产煤大省也出现了煤炭紧缺的情况。以山西为例，受储煤减少等因素影响，全省减少发电能力737万千瓦（缺煤停机375万千瓦），占全省装机容量的29.7%，严重影响电网稳定运行和西电东送。没有受灾的华北电网电煤供应形势也十分严峻，缺煤停机容量达550万千瓦，全网库存平均仅够用5.5天。

　　党中央、国务院高度重视煤电油运工作，中央领导亲临一线视察指导。胡锦涛总书记深入大同塔山煤矿、大秦铁路湖东牵引站、秦皇岛港考察煤炭生产和运输情况；吴邦国委员长专程到国家电网公司视察慰问；温家宝总理等领导同志分赴灾区，视察情况，指挥抗灾救灾。党中央的关怀鼓舞了全国人民抗冰抢险的斗志，坚定了必胜的信心。

　　在国务院煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心的统筹协调下，国有煤矿春节期间不放假，加班加点，增加电煤产量。全国2282处矿井（占产能的64%）坚持正常生产，日产煤炭400万吨。铁路、交通部门积极组织运力，突击抢运电煤，10天增运煤炭超过千万吨。电网企业全力组织抢修，恢复电力供应，尽最大努力保证电网的安全运行。截至3月1日，全国统调电厂煤炭库存达到5194万吨，平均可用天数达到13天。电煤供应紧张局面得到缓解，受损电网逐步恢复，受灾地区生产生活秩序逐步恢复正常。由于宏观调控措施及时准确到位，我们国家及时缓解了煤电油运失衡的紧张局面，化解了一次经济运行的潜在风险。

　　煤电油运的紧张状况虽然缓解，但造成煤电紧张的根本问题没有得到彻底解决，电煤供应隐忧依然存在，煤电油运平衡依然较为脆弱。

　　二、关于煤电油运问题分析

　　客观分析，引发这次煤电油运紧张的因素有以下方面。

　　天气因素。进入冬季枯水期，负荷增大，水电出力不足，华中和西南地区对电煤的需求大大增加。南方地区发生的罕见低温雨雪冰冻灾害，导致煤矿停产、运输中断、电网受损、电厂停机，成为煤电油运紧张的“导火索”。

　　安全因素。国家为了解决小煤矿问题，开展了三年整顿关闭攻坚战。截至2007年底，全国累计关闭小煤矿11155处，淘汰产能2.5亿吨，小煤矿的大量关停对煤炭生产造成影响。此外，国家对煤矿安全事故采取严厉的处罚措施，地方政府产生事故“恐惧症”，出于种种考虑，产煤地区采取了“一刀切”式的停产整顿措施，大量煤矿停产整改。据了解，山西大同市自12月26日以后，就有80%以上的煤矿停产整顿。

　　供需因素。从供给看，进入年底，部分完成年度生产计划的煤炭企业限产甚至提前放假，造成产能下降，市场供应不足。从需求看，近3年煤炭价格大幅上涨，造成发电成本激增（电煤成本占发电成本的60%-70％），给发电企业生产经营带来压力。由于没有明确的电价调整预期（国家实行临时价格干预措施），部分电厂从降低储存成本出发，冬季储煤不积极，导致存煤水平下降。

　　运力因素。燃油涨价，汽车治超治限，公路运煤大幅减少。北方各港口受来煤减少、天气变化、运价上涨等因素影响，港口船只滞期严重，中转效率降低，影响了电煤供应。春运来临，铁路旅客发送量激增，铁路运力更加紧张。

　　煤电油运紧张是各种矛盾长期积累的结果。从一个侧面反映出我国“能源供应偏紧、运输能力不足、需求增长旺盛”的现状，同时也暴露出国家能源管理的薄弱和供应体系的脆弱。通过分析，我们认为四方面的深层次问题值得关注。

　　一是改革不同步。煤炭市场化改革推进较快，煤价已基本放开；电力体制改革实现了“网厂分开”，“竞价上网”等改革工作还有待推进；而铁路政企不分，实行高度计划管理。改革的不同步决定了“煤、电、运”三方在体制机制上存在较大差异。煤炭基本由市场定价，而电价调整则受政府管制，“市场煤”与“计划电”相衔接，必然产生不协调。改革不同步，体制不协调，引发了观念和行为上的碰撞和冲突。

　　二是发展不均衡。煤炭产能大幅增长，全国原煤产量由2002年的14.15亿吨增加到2007年的25.3亿吨，增长了80.21%，年均增长12.5%。电力持续快速发展，2000年以来，电力装机年均增长10%以上。继2006年底全国装机容量突破6亿千瓦后，2007年底再次突破7亿千瓦，电力弹性系数达到1.26。铁路发展相对滞后，据统计，2002年－2006年，全国铁路营业里程从71898公里增加到77084公里，旅客周转量从4969亿人公里增加到6622亿人公里。铁路作为重要基础设施，作为煤电油运的关键环节，发展落后煤炭和电力，滞后于经济社会发展。

　　三是衔接不通畅。煤炭企业下放、煤炭市场放开后，中央缺乏统一的配置管理，全国范围的能源资源配置力度降低，政府对于电煤协调力度逐年减弱。特别是煤炭资源配置主体发生重大变化，煤炭运力配置计划由煤炭企业向铁路提交,造成以煤炭定运力、以运力定电煤的局面，直接感受用户需求的电力企业完全丧失电煤供应主导权。一旦经济社会发展的要求在资源侧得不到支持，煤电油运的紧张局面就很容易发生。煤电油运衔接不畅通，产供需不协调，反映出国家对能源行业缺乏更高层面的协调和管理。

　　四是经营压力不对称。在煤炭生产成本没有太大变化、供需基本平衡的情况下，煤炭价格大幅上涨。据统计，2007、2008年电煤合同价格分别比上年结算价格每吨上涨30元和40元左右，近3年年均涨幅超过10%。市场上电煤最高单价（华电广西贵港电厂）一度突破1000元。煤价的大幅上涨使得煤炭行业利润剧增。2003年煤炭还是全行业亏损，到2007年全国规模以上煤炭企业则实现利润950亿元。与之对应的则是电力企业利润下滑，从2008年初签订的合同煤价和合同量来看，电力企业增加成本205亿-265亿元，加上水资源收费、脱硫价格补偿不足、排污费上涨等影响，电力生产面临较大压力。今年以来，发电集团相继出现亏损，部分电厂甚至依靠担保贷款买煤。

　　三、有关政策建议

　　有专家指出，当前中国发展的阶段性特征，在于发展不平衡、不协调，存在着影响发展的体制机制障碍和人口资源环境制约因素。煤电油运问题正是这一阶段性发展特征的集中体现。要解决煤电油运的问题，建议重点做好以下工作：

　　一是深化能源体制改革，建立新型的能源管控体系。能源是国民经济的基础和动力,关系国家安全。我们要从加强能源安全的大局出发，进一步深化能源体制改革，尽快解决我国能源供给体系内部的协调配合问题。建议完善国家能源管理体制和决策机制，强化国家对能源发展的总体规划和宏观调控，形成适当集中、分工合理、决策科学、执行顺畅、监管有力的管理机制；进一步强化能源资源的规范管理，完善矿产资源开发管理体制，提高能源对国家经济运行和经济发展的保障能力。

　　二是完善运作机制，推动“煤电互保”、“煤电一体化”和“煤电联动”。我国整体能源结构以煤为主，电力工业结构以火电为主，火电占到总装机容量的78％，电力行业与煤炭行业的相互依存度较大。建议加强宏观调控力度，建立煤炭与电力之间的良性运作机制，推动“煤电一体化”建设，完善“煤电互保”和“煤电联动”机制，促进煤炭和电力行业协调发展。

　　建立“煤电互保”机制。鼓励煤电双方建立长期稳定的供货关系，完善煤炭市场规则，构建健康的市场秩序。从近期看，应尽快研究统筹协调各行业对煤炭和运力的需求，鼓励签订长期合同，建立安全可靠的电煤供应长效机制。

　　推动“煤电一体化”建设。煤电一体化经营，发电企业可以确保稳定的煤炭来源，控制发电成本；煤炭企业则延长了产业链，稳定了市场需求。在煤炭产地推进煤电一体化，可以变输煤为输电，有效缓解运输压力，降低发电成本，促进煤电可持续发展。应鼓励煤电双方通过相互持股、参股或控股，建立产权纽带，以资本为纽带加速产业融合。

　　完善“煤电联动”机制。建议国家积极稳妥地推进电力市场建设，建立灵活的、能够及时反映煤价变化的电价调整机制。应尽快完善煤电联动机制，同时兼顾电网发展、水电发展、脱硫成本和可再生能源发展等因素，建立综合的电价形成机制，促进煤炭行业和电力行业的协调发展。

　　三是推进煤炭资源开发整合，提高国家对煤炭等能源行业的控制力。煤炭作为一次能源，是关系国计民生的重要战略物资。我国煤炭产业集中度低，国家对煤炭行业宏观调控力度弱。神华集团、中煤集团两大中央企业所占全国煤炭产量只有13%左右，国有企业产量仅占全国的50％。大量的中小煤矿由于技术低，装备差，在资源消耗、环境污染和人员伤亡方面付出了惨重代价。另外，由于在资源、环保、安全、人工等方面的投入差异，造成大煤矿与小煤矿间存在巨大的成本差距（大矿200元/吨，小矿80元/吨），小煤矿在形成暴利的同时也严重干扰了煤炭市场秩序。这次煤电油运紧张中，国有大型煤炭企业（包括神华集团、中煤集团、同煤集团等），坚决贯彻总书记指示，加班加点生产。而地方小煤矿，截止目前仍约50％没有恢复生产。国有大型煤矿企业承担的社会责任重，但由于比重低，很难发挥对整个煤炭行业的影响力、带动力。建议国家加大推进煤炭资源开发整合力度，发挥国有大型煤矿企业技术、装备、管理和人才上的优势，支持国有大矿兼并、改造和托管小煤矿，提高国家对煤炭等能源资源行业的控制力，提高国家应对自然灾害等公共安全事件的应急能力。国家应提高市场准入门槛，探索实施煤矿完全成本，加大对小煤矿资源费的征收，建立正常的小煤矿退出机制。

　　四是推进改革，加快铁路基础设施建设。运力问题一直是煤电油运工作中的“瓶颈”。我国铁路总体发展比较滞后，铁路总长度不足8万公里（美国在2005年底就达到了27万公里），路网密度较低，运能长期处于饱和甚至超饱和状态。2008年，全国新增电煤需求10701万吨，但是全年电煤运力增长不足。除大秦铁路外，其它地区新增燃煤资源和运力没有得到落实。建议国家要深化铁路投融资体制改革，加快铁路建设，解决运力“瓶颈”，满足国民经济发展的需求。

　　煤电油运关系国计民生，关系国家能源安全。解决煤电油运的深层次问题，我们必须始终坚持以十七大精神为指导，全面落实科学发展观，创新体制机制，做到安全发展、节约发展、创新发展、和谐发展，统筹煤炭、铁路、发电、电网各环节，兼顾各方利益，只有这样才有可能共同承担起以人为本、关注民生的社会责任，为实现国民经济又好又快发展，为全面建设小康社会贡献力量！