编者按
2006年，农工民主党中央委员会在全国政协十届四次会议上提交了《在我国建立环境公益诉讼制度的建议》的提案。作为提案倡议者之一，全国人大代表、农工民主党中央委员、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅在接受本报记者采访时指出，建立环境公益诉讼制度，运用法律手段解决环境和生态问题，是实现环境与经济、社会协调发展的重要方式。今年，在十一届全国人民代表大会一次会议上，身为环境法学领域的专家、司法界资深人士的吕忠梅再次发出呼吁，希望能够尽快建立环境公益诉讼制度。
近几年，环境事故和纠纷一再发生，不仅造成严重的环境污染和生态破坏，也使公众的环境权益受到严重损害和威胁。针对这种情况，全国人大代表、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅呼吁，应高度重视环境公益诉讼问题，建立适合中国社会经济发展需要的环境公益诉讼制度，为实现人与自然的协调发展、构建和谐社会提供必要的法律保障。
应突破现有诉讼中“直接利害关系”的限制，赋予特定国家机关、相关社会团体、个人等主体提起公益诉讼的权利
吕忠梅指出，近年来，国家相继制定了一系列环境法律、法规以弥补传统法律对环境利益保护不周的缺陷。我国《宪法》第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第六条也明确规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”但是，这些原则性的规定一直没有在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》等相应的法律中得到体现。我国应参照发达国家的经验建立环境公益诉讼制度，以更加有效地保障公众的环境权利。
“谁有权代表环境公益提起诉讼，是建立环境公益诉讼制度的基础。”吕忠梅代表认为，建立环境公益诉讼制度首先要确立环境公益诉讼的原告资格。由于环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益，其原告资格应突破我国现有的诉讼法律中“直接利害关系”的限制，实现原告资格的扩张。具体应通过修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》来赋予特定国家机关、相关社会团体、个人等3类主体提起环境公益诉讼的权利。其中，特定国家机关为检察机关，其有权对损害环境公共利益的行为人提起民事公益诉讼和行政公益诉讼；相关社会团体为非政府环保组织；个人则是具有中华人民共和国国籍、年满18周岁且有完全行为能力的我国公民。
吕忠梅代表提出，要明确环境公益诉讼的范围。她说，对环境公共利益的损害，既可能是一般民事主体所为；也可能是行政机关所为，因此，环境公益诉讼可根据被诉对象的不同分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两类。其中，环境民事公益诉讼范围应主要限于行政机关根据“依法行政”原则不能直接干预的、损害环境公共利益的民事主体的行为；环境行政公益诉讼的范围应在现有行政诉讼的受案范围上，适当予以扩展。行政机关不当作为、当作为而不作为等致使环境公共利益受到损害，应纳入环境行政公益诉讼的受理范围。对于环境公益诉讼范围的确定，可以以概括加排除列举的方式在相关法律中予以规定。
公益诉讼应实行审判成本“公共负担”，法院可按预防原则暂时中止被诉行政行为，实行三审终审制
吕忠梅代表建议建立环境公益诉讼保障制度，建立相关的配套制度来保障环境公益诉讼制度的有效运行。一是建立鼓励公众参与的制度，在环境公益诉讼费用上，应由国家承担法院审理案件的裁判费用，实现审判成本的“公共负担”。其他诉讼费用，如律师费用、鉴定费用等，仍应由败诉人承担。同时，应考虑建立由国家对胜诉原告给予适当物质利益补偿的机制。在举证责任上，环境公益诉讼的原告一般举证能力较弱，立法上应减轻其举证责任的负担，在一定程度上实行举证责任倒置。在诉讼时效上，由于许多环境侵害具有累积性，需要相对长的时间才能被人们所认识。因此，环境公益诉讼的诉讼时效应有一定程度的放宽。
二是建立有效的执行制度。环境公益诉讼进行过程中，法院应根据预防原则在做出判决前暂时中止被诉的行政行为，防止造成更大的破坏。在责任形式上，如果被告的行为只是对环境造成了损害，而不涉及对人的损害，法院应判决其停止侵害、恢复原状；当被告的行为既对环境造成损害又对人造成损害时，法院应根据《环境保护法》第四十一条的规定，判决其排除危害、赔偿损失。
三是建立防止滥诉制度。环境公益诉讼将扩展有权依法起诉的主体范围，应设立一定的制度来防止滥诉的发生。如设立行政投诉程序前置制度，要求在提起环境民事公益诉讼前必须先向相关行政主管部门进行举报，主管机关在法定期限内未对所涉事项做出决定并及时采取措施，公民或其他有权主体可以自行提起环境公益诉讼；设立原告资格审查制度，要求法院在正式受理环境公益诉讼前应审查原告身份是否合法、提出的证据是否充分、起诉是否有理由，必要时，可由法院举行听证会，召集原告、被告以及社会有关人士在辩论的基础上做出判断，以决定是否立案和进入实质审理程序；设立受理后不予撤诉制度，要求环境公益诉讼一旦由法院受理，原告就无权要求撤诉，并应按照法庭要求，积极参加庭审等诉讼活动。同时，环境公益诉讼应实行三审终审制。
