坎坷的京都之路

　　上世纪80年代末，全球变暖的观测事实及其对人类社会深远的负面影响开始引起国际政坛的关注并最终被列入国际政治议程。经过艰苦的多边谈判，1992年《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）开放签署并于1994年生效。为了进一步落实这一框架性的《公约》，缔约方经过更加复杂、激烈的实质性谈判，终于在1997年于日本京都召开的《公约》第三次缔约方大会上完成了《京都议定书》（以下简称《议定书》）的谈判，并在次年召开的第四次缔约方大会上制定了《布宜诺斯艾利斯行动计划》，力图更加实质性地推进落实《公约》和《议定书》的各项规定，期待着在2000年冬海牙第六次缔约方大会上完成国际层面上具体实施《公约》和《议定书》的各项主要法律和管理准备。然而，由于美国与欧盟及其他发达国家和发展中国家在具体实施规则等方面的立场相差甚远，导致海牙谈判未能成功。此后数月内，上任伊始的布什政府以《议定书》对美国经济有害和不对中国、印度等关键发展中国家温室气体排放做出限制是不公平的为理由，宣布撤回克林顿政府代表对《议定书》的签署。此举给多边国际气候进程笼罩上了一层阴影。即便如此，经过多方在谈判中激烈的讨价还价和妥协，还是在2001年达成了一揽子的关于《公约》和《议定书》实施规则的《马拉喀什协议》。尽管美国的退出和各种妥协使《议定书》的实际效果大打折扣，但这毕竟使国际气候进程又向前迈进了一步。

　　然而，由于最大温室气体排放国和综合实力最强的美国的退出，给满足《议定书》生效的法律条件带来问题，即：在《议定书》规定具有减、限排责任的《公约》缔约方（附件一缔约方）中，以1990年为计算时间基准，批准《议定书》缔约方的排放量总和必须达到附件一排放量总和的55％以上。在美国撤出之后，排放大国俄罗斯是否批准《议定书》对于能否满足上述《议定书》生效的法律条件就显得举足轻重了。经过近3年的徘徊、博弈，俄罗斯终于在2004年末批准了《议定书》，使得《议定书》生效的法律条件得以满足。按照法律程序，《议定书》于2005年2月16日正式生效。可以说，《议定书》从理念形成、设计、谈判、签署到最终法律上的生效，始终是一个不同理念交锋、利益冲突、影响力较量和策略与立场调整的博弈过程。与人们的期望相比，前进的步子还很缓慢，但毕竟还是取得了值得称道的进展。

　　生效：意义和影响

　　《议定书》生效的最大意义就在于国际社会第一次在跨国范围内，通过对发达国家和经济转轨国家（前苏联东欧国家）设定具有法律约束力的温室气体减排或限排额度，对6种温室气体的排放进行控制。这在实质上是通过多边谈判对全球温室气体环境容量资源的一种分配，是国际环境管理的一种制度创新。应当说，全球环境问题在政治、经济和管理层面上的提出还只是最近不到20年的事情，面对全球气候变化这样一个人类社会所遇到的前所未有的挑战，需要在思想理念、视野、战略、政策、管理体制、科学技术等多个层面上有所创新和改变。

　　《议定书》的生效，无疑是人类社会迎接全球新挑战的重要实践进展，它的实施将在如下几个方面产生深远的影响：首先，随着国际社会管理全球环境问题实践的持续进展，它将进一步促进人们转变发展观念并逐步对生产和生活方式做出调整，它还将逐渐影响人们对国际政治、经济关系的一些基本理解，增加对全人类共同利益的考虑。在这样新的背景下，如何在国际事务中恰当行使国家主权、处理好全球共同利益与国家利益之间的关系将面临新的含义；

　　第二，《议定书》的生效为全球环境管理体制的进一步形成和发展注入了新的动力，未来全球环境管理体制的发展趋势和速度有可能直接受此影响；

　　第三，由于全球气候变化问题与能源、土地利用、森林等重要基础经济资源高度密切相关，全球气候问题将与国际能源、贸易、投资等重大问题更加密切地互相渗透、交互影响；

　　第四，由于中国加入了《议定书》，其实施也将在战略、政策、体制、科学研究与技术开发等层面对国内贯彻落实科学发展观、可持续发展战略形成来自国际履约的动力和压力。国内在制定社会经济发展战略、规划和关于能源、土地利用、森林和其他资源环境政策以及关于高载能产业发展政策的时候，将增加国际气候管理这个新的考虑因素。从长期趋势上看，如何将国际履约和国内战略、政策有机结合起来，将更迫切地需要加以总体整合与协调；

　　第五，在处理国际经贸和外交关系方面，全球气候变化问题将伴随国际能源等问题一齐成为热点问题，特别是在与欧盟的经贸合作关系中，有更大凸显的可能性。在与日、美等主要经济体的经贸往来中，气候、能源领域的经贸技术合作也有可能成为新的合作热点；

　　最后，《议定书》的生效，肯定对控制全球温室气体排放是一件好事，但可预期的直接环境效果十分有限，不可高估。更大的意义在于让这种全球环境管理的努力不至于停滞。《议定书》中所孕育的机制具有长期的发展潜力。

　　反思：挑战何在路在何方

　　《公约》生效已经10年，《议定书》也是在经过7年之后才得以在法律上生效。一个方面，国际气候进程的进展十分缓慢，主要发达国家在控制温室气体排放方面的绩效不能令人满意，发展中国家应对气候变化能力薄弱的局面还没有根本和明显的改观。真正的挑战在于：各个国家的决策者如何找到恰当有效的途径，处理好全球利益和本国利益的关系？如何解决决策者短暂的“选举周期”或“任期周期”所造成的普遍“决策短期化”和应对气候变化措施影响的长期性之间的矛盾？如何使发达国家决策者真正形成足够的政治意愿去为应对全球气候变化采取足够的行动？发达国家如何有效、快速地向发展中国家转让有益于气候的技术并提供足够的资金援助，帮助发展中国家走上更加可持续的发展道路，以较小的气候和环境资源代价获得社会经济的长足进步？《议定书》所确立的管理体制模式和相关机制在核查、监督、管理成本、排放限制的效果等方面是否能够经得住实践的检验？

　　根本的出路在于各国切实贯彻《公约》所确立的各项原则，特别是发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任”原则，在发达国家切实采取有效行动控制温室气体排放的同时，通过在资金和技术上对发展中国家的援助，促进发展中国家走上环境可持续发展的道路，形成低碳（低污染）经济。在这样的一个基本构想下，充实、改善和形成更加有效、公正的国际气候管理新机制，则是今后贯彻落实《议定书》的重要任务。把将于2005年启动的《议定书》第二承诺期的谈判引导到什么方向上去，对于国际气候进程的发展至关重要。各国决策者、学者和相关人士已经开始探讨这一问题，国际气候进程的演进将继续进行下去。