问题篇

　　水电开发与环境保护

　　水电开发与环境保护的关系是错综复杂、有利有弊的。以云南怒江水电开发争议为导火线，大型水电开发的环境影响正在引起各级政府、水电企业、专家学者、非政府组织，甚至水电开发区域原住居民的广泛关注。可以说，当前制约水电发展的第一大因素，既不是资金问题，也不是市场问题，而是环境保护与水电开发的关系问题。

　　美国田纳西流域开发（TVA）的环境影响的披露机制给今后水电开发提供了很好的参照。在田纳西流域开发管理局的官方网站上每年都会定期公布流域生态、水环境等各项环境指标状况，接受公众查询、监督并征询公众意见和建议。在开发建设中只要采取相应措施，通过系统的环境保护规划、定位和区划流域生态功能区的确定，制定流域各民族人与环境可持续发展的指标体系；提出区域生物多样性保护的技术和生态系统保护的对策措施；建立流域系统生态和城乡环境监测系统等一系列保证可持续发展的专项计划。完全可以将不利影响控制在一定的程度之内，也可使自然生态环境得到很好的保护。

　　总而言之，在未来我国发展水电的过程中，只要坚持“开发中保护、保护中开发”的原则，在保护生态环境的基础上有序开发水电，就能够实现二者的和谐发展。

　　如何保障水电企业投资效益

　　受制于上网相对价格低、承担相对税费重两大政策的逆调节，目前水电投资环境还很不完善，水电投资开发效益难以保障，水电企业无法实现滚动发展。 因此，如何完善水电投资环境，保障水电企业投资效益显得至关重要。

　　首先，水电电价政策不利于投资效益的保障。在水电投资综合成本不断上升的现实情况下，现行水电电价水平却明显偏低。一是水电平均上网电价远远低于火电上网电价。从沪深两市电力上市公司的数据来看，2005年水电类上市公司平均上网电价为0.302元/千瓦时，而同期火电类上市公司平均上网电价为0.418元/千瓦时，高出水电平均上网电价40%。二是水电上网价格不能合理反映投资综合成本与合理报酬。目前，水电建设工程建设费、设备采购费、淹没补偿费、生态保护费均呈现上涨状态，但是水电价格构成水电价格背离价值规律，不能反映水电开发的外部成本，从而严重影响了水电企业的生存、巩固和发展。三是水电没有享受与新能源相同的政策待遇。尽管国家在可再生能源补充规定中奠定了水电与其他可再生能源相同的法律地位，但水电电价仍维持现有“一厂一价”的经营期定价方法不变，现有电价政策在实质上没有给予水电与其他可再生能源相同的电价政策支持。因此，未来水电开发建设过程中应该着力解决水电的“价格歧视”问题，通过合理的电价政策把水电企业承担的外部性成本“内部化”，保证水电能够获得长期、稳定、合理的回报。

　　其次，税收政策也不利于水电投资效益提高。虽然大型水电建设的社会效益很明显，但政府对大型水电开发并没有税收支持政策。水电和与其他电源企业的增值税率都为17%，由于有煤、油等进项抵扣，火电的实际税率大约在11%左右。而水电无进项抵扣、运营成本低，所以实际增值税率接近17%。如此之高的税率标准实际上对水电开发形成了抑制，未能反映水电开发的特性，也没有体现对清洁能源的支持。

　　如何建立有效竞争的水电开发模式

　　我国电力、铁路等垄断性产业存在着规模经济与竞争活力相矛盾的“马歇尔困境”。因此，在水电行业引入竞争机制，发挥和维护市场基础性作用的同时，必须加强宏观调控，形成有效竞争的投资市场机制。

　　20世纪80年代以来，发达国家在电力、通讯、交通等垄断性服务业改革的一个重要经验就是坚持引入竞争与加强规制并举的方针，在开放投资市场的同时，又建立起有效的投资监管与调控体制，从而保证投资市场竞争的公平、公正和公开，防止市场失灵，推进垄断性行业的投资有序健康发展。我国水电开发在引入竞争，放松规制的同时，要注意防范三个方面的水电资源开发的规制失灵。

　　一是防止规划失灵的问题。由于水电工程，特别是大型项目，水文、地质复杂，工程量大，对环境影响大，不少技术问题需要实验论证，相对于化石能源开采和小型水电项目而言，建设工期长、一次投资大，业主负债率高且还贷周期长；因此，对大型水电建设，国家要通过流域规划确定合理布局。目前，水利部负责全国大江大河干流、跨省区河流、国际河流的流域综合规划和农村小水电行业归口管理，水能资源规划归口电监会和国家发改委，省区内河流的流域规划和水能资源规划则由地方政府负责，形成“多头管水电、分散搞规划”的体制格局。由于水电规划权在各管理部门之间过度分解，造成水能资源开发布局规划与水资源规划和流域规划的脱节，水电发展始终无法形成整体的、协调的发展规划。因此，未来应当加强水电规划的整体性建设。

　　二是防止管理失灵的问题。在近年来全国性缺电严重的情况下，全国投资建设水电站的热情空前高涨。在水电多头规划与分散管理的体制下，无法制定水电开发的整体规划与规范各级政府的管理权限，水电开发在很大程度上已经陷于过度竞争的失控局面。在水资源较为丰富的流域，近年来地方政府竞相招商引资，层层下放项目审批权限，导致在同一流域上出现多头开发，大面积的不合理重复建设。高密度、高强度、高速度的层层拦蓄干支流河水，彻底打破了“流域、梯级、滚动、综合”的水电开发的基本规律。未来应当特别要注意规范招投标制度，逐步建立竞争机制，从无序的竞争逐步过渡到有序的、规范的竞争。

　　三是防止外部性失灵的问题。水电开发外部性明显，形成过度竞争与无序发展，不仅会使流域梯级补偿效益难以发挥，造成投资、管理的巨大浪费，而且对周边环境造成严重影响，甚至危及到防洪、灌溉、供水和生态用水的安全。 水电工程不属于一般竞争性项目，而是对环境效益和社会效益影响巨大的基础性项目，需要政府部门更加严格地把好项目环境门槛、安全门槛、社会门槛。但是，由于政府部门对水电项目的经济门槛的控制指标过多、过细，而对水电项目环境门槛和社会门槛的控制过软，过粗，使得水电开发项目的环境、安全、社会评价等方面的准入门槛过低。因此，未来政府应当把好水电投资开发的环境保护等外部性门槛，促进水电业可持续发展。

　　如何处理好水电融资结构的优化组合问题

　　水电工程具有投资规模大、建设工期长、投资回收慢、公益性强等特点，因此，从项目融资来看，必须适应水电工程建设的特点，能够满足投融资规模大、期限长、成本低、稳定而持续、政策性强等基本要求。

　　从总体来看，未来水电工程建设的资金筹措能力可以满足水电投资总需求，但是，从结构来看，包括权益资本融通、债务资本融通等方面的融资制度相对落后，融资渠道狭窄不畅，还不能适应水电融资结构优化的需求，主要表现在以下三个方面：

　　一是权益资本来源单一，无法缓解资本金不足的压力。统计数据显示，2004年我国城镇水电固定资产投资规模为615.1亿元，其中仅国有及国有控股投资就达到497.9亿元，占全部投资的74.6%，而2003年这一比重更是高达80.9%。由此可见，国内水电企业的资本结构基本上局限在中央与地方国有资本合资的框架之内，没有吸引系统外、体制外的民间资本参与，使得水电企业自有资本严重不足，限制了水电开发企业投资开发大型项目的能力。

　　二是对银行信贷依赖性过大，限制了长期稳定的资金来源。在自有资本实力严重不足的情况下，水电公司融资高度依赖银行信贷。银行贷款具有时间短、代价高、数量少、不稳定等特点，水电工程过度依赖信贷蕴含着极大的金融债务风险。历史上我国二滩电站大幅度亏损，固然有电价偏低等原因，但自有资本过低，银行贷款比例过高，融资成本过大也是重要原因，前车之鉴，值得深思。

　　三是政府投资所占份额过低，难以保障公益性筹资功能。从国际上来看，水电工程除了有水电公司的资本投入以外，还有较大份额的政府投入，以分担水电工程的公益性投入。从我国的实际情况来看，20世纪80年代以前，政府投入占水电投资的1/3，但在20世纪80年代政府投入占水电总投资的18%左右，20世纪90年代中期有所回升，但也在20%左右。进入21世纪之后，水电工程政府投入份额大幅度下降，已经难以履行其必要的公益性投入职责，这对水电工程的发展是及其不利的。

　　水电是我国能源的重要组成部分，在能源平衡和能源工业的可持续发展中占有重要的战略地位。从建国至今，我国水电建设历经坎坷曲折，从小到大、从弱到强不断发展壮大，在总结成就和经验的同时，应该清醒地看到未来水电投融资发展面临着一系列重大的、关系全局的矛盾与问题，不解决这些重大矛盾与问题，水电发展就难以实现宏伟的发展规划。

　　内容提要：

　　未来我国水电建设应主要立足于国内资本

　　应该适当降低制度壁垒，鼓励外资以战略投资者的身份进入中国水电开发市场

　　应该严格限制民营资本控股或者以独资的形式经营水电

　　目前，水电电价政策不利于投资效益的保障，税收政策也不利于水电投资效益提高

　　应当引导多家大公司进行联合开发，实现集约化开发的目标