据《南方日报》报道，广东省正在进行公益慈善事业地方性法规起草前的调研准备工作，希望通过立法突破束缚公益慈善事业发展的桎梏。媒体预测新的法规将要赋予捐赠人监督权，引入慈善市场机制等等。在读来令人振奋的同时，我们也需要清醒地意识到，慈善法五年多来就一直被公益界所呼唤，但是总是“只闻楼梯响，未见人下来”，可见这貌似能够共赢的法律其实也仍然存在利益的角逐，出台困难重重。

　　困难首先在于，慈善法理应着力于规范和支持的是民间慈善行为，但是在规范政府行为的社会保险、社会救助和社会福利的法律都尚未出台的时候，高层在立法过程中似乎还缺乏对于慈善法的注意力。而没有领导重视，相关法律草案在中国的立法过程中就很容易被忽视。

　　困难之二在于作为慈善事业主体的慈善组织仍然还难取得普遍的合法性。目前国家对民间组织的双重管理仍然缺乏突破，即使是广东省去年底出台的《关于进一步促进公益服务类社会组织发展的若干规定》，虽然表面上取消了业务主管单位，但是在实际执行的过程中，仍然需要业务指导单位。这种换汤不换药的做法使得民间很多慈善组织仍然难以获得合法性。慈善组织往往最后仍然只能是那些官办的民间组织，但它们本身的官本位元素又使得他们难以激活民间，民间慈善事业仍然难以获得真正的动力。

　　困难之三在于慈善募捐市场难以真的放开。目前慈善募捐的款项仍然主要集中在公募基金会，尤其是红十字会和慈善总会，这些基金会形成了垄断性的募捐体系，如果真要进行市场化的劝募竞争，那么势必引起这些基金会的反弹，而事实上很多的捐款又常常通过这些基金会落到地方各级政府财政之中，形成N G O“购买”政府服务的特殊格局，这样的利益链条必使得私募基金会等慈善组织要求平等竞争的呼声很容易受到压制。至于当前比较热门的政府向公益社会组织购买服务究竟只是体现政府利益链条的延伸，还是真的能够扶持民间公益机构的发展，目前也还是令人怀疑。种种迹象表明，慈善募捐似乎还并没有到能够彻底放开的地步。

　　这些困难使得我们对于慈善立法不能太乐观，在现有的政治法律框架内，我们不能单单从民间的期待出发，而更应该看到当前的立法是一个多方博弈的过程，这个过程存在突破的可能，但是只能是有限的突破。敢为天下先的广东在慈善立法先行，并不是表现在全国率先出台慈善条例，而是应该将如下三方面的突破落到实处，使其在一定程度上确实回应广东公益界的呼声。

　　一是在领导重视的情况下，将慈善法的立法意义提升到缓和贫富分化，化解贫富对立，维护社会稳定的新高度。慈善常被称为是继市场交易、政府分配之外的第三种资源配置方式。它基于互惠的原则，能够以更加柔性的方式来化解社会矛盾，促进社会团结。新的慈善立法应该将慈善视作国家软实力的重要表现，调整范围应该突破传统民政的框框，而扩展到整个社会建设领域。

　　二是在慈善组织难以突破的情况下，推动慈善行为的行政许可制。对于不同类型的慈善组织，注册或者非注册的民间慈善组织都可以通过申请慈善行为的许可来获得政府的支持。对于一些有当然募款资格的慈善组织，政府可以认定它们不需许可，对于没有募款资格的组织，募捐则需要申请许可，而政府也必须在规定日期内给予答复。另外对于社区内部的慈善行为则可以采取备案制度，无须事前申请。这样就可以在慈善行为上给予民间更大的活动空间，而不必受组织是否注册的限制。

　　三是在不伤及公募基金会根本利益的前提下，大力发展慈善信托。虽然慈善组织在当前阶段还难以大规模松绑，但是可以大力鼓励慈善信托，使得慈善人士可以通过委托他们信任的慈善机构来开展慈善活动。同时基金会等慈善募捐组织也可以委托慈善服务机构，而不是地方政府来实现他们的慈善目标。这样的信托在当前的民间已经非常活跃，亟需在法律上予以认定和鼓励。

　　总之，当前对于社会公益的相关立法，政府常常是处于既想鼓励支持，又怕失去控制的尴尬境地。原因还在于政府对于民间仍然缺乏足够的了解和信任，正因为此，立法过程需要兼顾到政府和民间，进行脚踏实地的改革，虽然这样有限的突破，每一步也都不容易，但唯有这样走，才有向前的可能。