国际NGO在甘孜州扶贫情况调查报告

　　团队成员：卢 琴、李宏伟、周幼平、吴亮亮

　　指导教师：屈锡华教授

　　在中国，NGO扶贫的兴起和发展在很大程度上与政府政策有关。“对NGO在扶贫领域的发展，国家一直采取积极有序的扶持政策”(曲天军，2002)。甚至“在某种意义上说，中国政府一开始就鼓励民间组织参与扶贫工作”(洪大用，2002)。NGO进入扶贫领域是在政府大规模的扶贫开发启动之后，而1994年“八七扶贫攻坚计划”的颁布则对中国NGO扶贫有着划时代的意义。“八七计划”指出，“要充分发挥中国扶贫基金会和其他各类民间扶贫团体的作用”，“积极开展同扶贫有关的国际组织、区域组织、政府和非政府组织的交流，让国际社会及海外华人了解我国贫困地区的经济发展状况和扶贫工作。”2001年，随着《中国农村扶贫开发纲要》的颁布，NGO在中国的扶贫也步入了一个新时期。2006年2月17日，美国国际小母牛组织、中国民间组织合作促进会等六家国内外NGO通过投标，获准参与实施江西22个重点贫困村的扶贫项目，这是非政府组织首次参与政府的扶贫项目，其中的深意在于：它不仅意味着中国政府与NGO在扶贫实践中合作的实质性突破，同时也为今后双方的合作提供了可资借鉴的方法。

　　本调研采取了深入访谈与入户问卷调查相结合的方法。以在甘孜州扶贫的INGO、相关政府部门、科研院校、当地民间组织以及村自治组织等组织的相关人员为深入访谈对象，由于INGO资料获取、人员联系都较为困难，使得整个深入访谈的时间从立项之初到撰写报告前持续了相当长时间并耗费了大量精力。由于在甘孜州以单个农户为标的进行扶贫的仅HPI一家，故入户问卷调查以HPI的受援户为对象，限于甘孜州地域广袤，夏秋轮牧，HPI受援户分散以及调研时间、资金等因素，填写的有效问卷量仅近30份，故主要根据入户调查的访谈资料并结合问卷做定性分析。

　　甘孜州INGO扶贫调查

　　一、INGO印象

　　都说“外来的和尚能念经”，作为外来的，既不同于政府又异于本土民间组织的INGO能在中国扎下根，并在扶贫等各个领域发挥越来越重要的作用，自然有其独到之处。在我们与INGO接触的过程中，有几点给我们留下了极为深刻的印象。

　　1. 人员少、办事效率高

　　像美国国际小母牛组织(Heifer Program International，HPI)、温洛克国际农业开发中心(Winrock International，WI)和美国桥梁基金会(The Bridge Fund，TBF)这样享有盛誉的INGO在中国的正式员工不过二十来个人，动植物保护国际(Fauna & Flora Internation, FFI)、美国康巴援藏基金会(Kham Aid Fund，KAF)的专职人员甚至不超过十个人。这些INGO负责甘孜州项目的更是仅有寥寥几人，例如，HPI中国办在中国共有川渝、云贵、安徽、西藏、新疆青海等五个项目区，专职人员共有二十四人，平均下来每个项目区的办事人员不过三、四人，有些区域甚至仅有一、两个人。而TBF在甘孜州的活动覆盖康定等六个县，涉及教育卫生、医疗卫生、社区发展、商务开发、环境保护、文化保护等六个领域，但专职人员只有四人。

　　INGO的专职人员虽少，但开展的项目的数量却很多，覆盖区域和涉猎的范围也十分广泛。他们往往要完成从项目的遴选、上报、拟定到实施、监督、财务管理、评估，以及开拓公共关系、开辟新的资源获取渠道等各种驳杂的工作。这就要求除了这些INGO工作人员自身要具备较高的素质、忘我的工作态度和无私的奉献精神之外，还必须形成一套成熟的项目运作模式、建立并维护与项目合作伙伴良好的关系。

　　2. 在项目开展各个环节对自身理念的高度重视和强调

　　在我们的访谈中，当问及“在选择项目或评估项目计划书时，最重要的衡量标准是什么？”时，受访的INGO都选择了“是否符合组织的宗旨”，并不约而同地将其排在了第一位。而在项目实施的细节中，也不时地看到、听到这些INGO独特的理念。

　　3.独特的运作模式

　　不同的INGO有不同的宗旨和理念，关注的问题也不尽相同，因而在运作模式上也不是千篇一律。但作为一种异于政府和本土民间组织的一种社会组织，它们还是有很多的相似之处，比如项目确定上都有自下而上再到自上而下的过程；都有十分严格的财务制度等等。

　　二、INGO与外部的关系

　　纵然INGO无论在宗旨理念，运作模式都别具一格，其工作人员也有让人钦佩的敬业和奉献精神，但INGO毕竟是“外来的和尚”，虽然“能念经”，但为了能让当地的人听懂甚而有所获就必须依靠当地资源，因此与当地政府和社会组织的合作就成了INGO能否在中国成功实施项目，实现其价值理念和让弱势群体获益的关键。

　　1. 与政府的合作

　　在甘孜州开展扶贫活动的INGO大都选择了政府作为重要的合作伙伴。这不仅投影出处在转型时期的中国，国家与社会逐渐分离但却界限模糊的关系，也反映了政府与非政府组织之间存在利益的交互空间。从INGO的角度来说，在目前对社团管理较为严格的法律环境下，为了招致不必要的麻烦和误会，主动向政府“坦白”不失为明智之举。因此在甘孜州活动的INGO一般都会主动与当地的外事办取得联系。此外，资源整合也是INGO与当地政府合作的主要原因。

　　2. 与科研院校的合作

　　调研中我们发现，科研院校等事业单位在INGO项目的实施与开展中扮演着极其重要的角色，问卷调查过的INGO都无一例外地拥有科研院校等事业单位作为合作伙伴。可以说，科研院校等事业单位的介入在一定程度上缝合了INGO与政府、基层的断裂与落差，而自身也在其中得到发展与成长。

　　3. 与当地民间组织和草根组织的合作

　　在受访的INGO中除HPI之外的其他INGO都与民间组织和甘孜州当地的草根组织建立了十分密切的合作关系。双方的“联姻”绝非偶然，而是有着肇源于各自需求而构成的共同利益区间。首先，对于INGO来说，虽然能否获得政府的支持是其在甘孜州长期开展项目的关键，但这种支持主要是为了获得较为宽松的宏观环境，而在具体的微观操作层面，INGO似乎更倾向与民间组织和当地的草根组织合作。

　　另一方面，对于不同的民间组织来说，与INGO的合作主要有三个目的：第一，对于已有一定历史、组织发展相对完善的民间组织来说，通过此种途径它们能学到现代NGO的管理和经营理念、运作模式，也可以借助INGO提供的平台向外界推广自己，拓展自身的生存和活动空间，从而进一步获得发展的各种外显和潜在的资源。第二，对于新兴的民间组织，与INGO合作实际上已成为它们的一种十分重要的生存方式。如成立于2004年的“康巴游牧民手工艺组织艺术合作社”是由一个美国人在甘孜创建的民间组织，目前该组织运作所需的资金主要通过承接WI的项目获得。该组织的负责人坦言：“目前最大的困难是缺经费，我们现在正在做的就是温洛克的项目。今年我们还准备继续申请温洛克的项目。”第三， INGO在开展项目的同时，还注意培育民间组织的组织建设能力。

　　三、INGO扶贫的一个问题：可持续性发展诘问

　　INGO非常重视“可持续发展”的问题，但在我们的调研过程中也发现，这个问题在实践中并不容易解决。其原因在于项目的“可持续性”实际上主要是通过项目实施后表现出来的，实施前的设计、规划和实施中的控制、监督并不能完全保证项目成果的“可持续性”，而更多的是靠项目实施之后的回馈控制和监测，而这部分工作可能是INGO项目最薄弱的。INGO项目的“可持续性”不仅仅与项目本身有关，还直接与实施这些项目的民间组织、草根组织的“可持续性发展”有关。因为正如WI的一名官员所说那样：“(后续的工作)并非由WI去做。可持续性发展必须由本地民间组织组织当地人参与来承担，WI只是起到一个桥梁作用。”但由于INGO提供的资金往往仅限于开展项目，项目结束后民间组织往往缺乏动力和资源来承担这样的责任；而且通过INGO项目建立起来的草根组织在项目结束后，很有可能由于“断奶”而夭折。在这些民间组织面临生存困境，连自身“可持续发展”都实现不了的情况下，又怎能通过它们后续的工作保证项目的成效具有“可持续性”？

　　INGO扶贫现状：HPI受援户调查

　　一、HPI组织简介

　　美国国际小母牛项目组织(英文缩写为HPI)是美国的一个非官方、非盈利的慈善机构，在美国募捐，全世界扶贫。到目前为止已经向115个国家提供过援助，曾二次获得美国总统奖。HPI还是全球最大的人道主义奖——希而顿人道主义奖2004年获得者。该机构的主要特点是直接瞄准最需要帮助的贫困户，而不是以区域为单位进行扶贫。HPI认为摆脱贫困，必须是贫困者和援助者的双向行为，其中尤其是贫困者自身的能动性和主动性。因而其项目把人的发展，即穷人能力的建设作为重要的发展目标。HPI以“礼品传递”为核心，坚持12条基石模式，以畜牧发展为主要途径，不仅给受援户提供牲畜，同时还提供技术培训和管理能力建设。此外，该组织还致力于改善贫穷乡村社区人民生活水平，提高其畜牧管理能力和环境可持续发展意识，最终实现社区的综合发展与社会的和谐发展。

　　HPI早在1946年就曾向中国赠送了550头奶牛，1984年开始在成都设立中国办公室，并在中国实施项目，通过礼品传递方式向贫困农户提供畜禽。截至2006年4月，国际小母牛中国项目共扶持了52,324户项目农户。

　　二、主要发现

　　实地调研中，我们从康定到泸定、从泸定到海螺沟，再辗转丹巴、泸定和康定，调查小组成员马不停蹄以期从各个层面了解国际小母牛项目组织，对国际小母牛项目组织的运作模式、管理方式、监督和评估体系等有一个系统而真实的认识。HPI理念的先进性在于它“授人于渔而非鱼”。扶贫更要“扶志”！小母牛不仅给农户提供资金，还提供技术和管理能力的培训，并突出农户在这个过程中的主体作用，激发其积极性和主动性。

　　1.成果斐然的扶贫工作

　　2000年12月与HPI中国办达成合作协议,成立了“HPI中国藏区康定项目办公室”，由畜牧局局长阿本(现甘孜州副州长)担任办公室主任，现HPI项目由州畜科所具体负责项目实施。目前全州共有13个县和1个管理区在实施HPI项目，项目覆盖全州91个乡，212个村，直接受援农户1485户投放各类牲畜7655头(只匹)，同时，为了保证项目的顺利实施，工作组对所有受援户和非受援户进行了培训，并在在每个乡的受援户中选定了项目管理联系人以保证项目的顺利进行和可持续发展。经过5年的努力，全州18个县的畜牧工作者和受援地的干部群众对HPI都有了不同程度的认识，许多群众纷纷要求成为HPI的受援户。

　　HPI的项目使受援农户获得了优良畜禽品种，改善了家庭养殖业结构，学习和掌握了新的畜禽生产技术，使畜牧生产变成了很多项目家庭经济收入的主要来源。此次调查中，我们发现，大多数项目家庭在5年内就使收入翻了一番，甚至两番，生活显著改善。90%以上的受援户养殖牲畜的技术得到了提高，大部分受援户都能够从HPI项目中获得帮助，从而改善家庭的经济状况并提高一定的生活水平。值得一提的是，几乎所有的受援户 都能够按照合同要求按期完成了礼品传递。

　　在同众多贫困户的交流中，我们还地发现不仅HPI受援户都表示愿意继续参加类似的项目，而且大多数非受援户也非常希望参与HPI项目，并且对自己当前贫困的处境有了新的看法，意识到一味地等、靠、要无法摆脱贫困，开始愿意通过自己的积极行动来改变现状。而据州畜科所工作人员李德平介绍，HPI项目刚进入这些地方时，有相当一些农户对HPI项目持怀疑、观望的态度，参与的热情远不如当前这么高涨。显然，5年来HPI项目在甘孜州的实施帮助农户转变了观念，克服了以往单纯依赖国家救济的思想和作法。

　　此外，由于HPI项目工作人员在实施项目的同时，非常注重发动农民志愿建立项目小组、专业协会或合作社(如奶牛合作社、养羊、养兔、养鸭、养鹅和养鸡合作社等等)，鼓励农民互相帮助，自己解决项目实施、甚至其他方面出现的各种问题。在这些组织中，农户(特别是弱势群体比如妇女、最贫困者等)能够得到充分表达意见的机会，从而帮助农民学会相互信赖，相互关心、共同做出决议，逐渐养成自我管理、自我发展的能力。在对项目覆盖村受援户和非受援户的走访过程中，不少受援户表现出对村或大队里的公共事务浓厚的参与意识，与非受援户或事不关己或感觉有心无力的态度形成了鲜明的对比。

　　2.典型案例介绍

　　如上所述，HPI项目的成果，并不仅仅体现在家庭经济状况的好转、养殖习惯的改变和新技术的掌握，而且还从思想观念和社区发展两个方面深深影响着项目覆盖村的村民们。在此介绍我们在调查中发现的具有代表性的几个案例：

　　大渡河畔养羊人

　　在大渡河畔——丹巴县城西南的索断桥，每当人们看见对面山坡灌丛中星星点点的羊群时，就会把养羊与残疾人罗孝云联系起来，这是因为身残志坚的罗孝云是该县有名的养羊大户。如今他家基础羊群达到230只。每年仅靠养羊一项就有两万余元的收入，率先成为该县的小康家庭户，是远近闻名的脱贫致富的典范，人们说罗孝云是靠养羊发了“羊财”。

　　自强不息 穷则思变

　　现年40岁的罗孝云，全家五口人，他小时患病被一江湖郎中打针时不小心伤了坐骨神经，致使右脚不能行走，落得个终身残疾。但是他从未把自己当一名残疾人看待。九十年代初，他看到邻居们整日守着“一亩三分地”为生，一年到头仅能维持温饱，心中很不是滋味。他暗暗鼓励自己要跳出这一亩三分地的圈子，过上富裕的生活。为寻找脱贫致富之路，他曾涉足阿坝州的金川，甘孜州的道孚、炉霍、甘孜、色达等地，淘金、挖虫草、伐木、打云母，什么都干过，然而，抱回来的并不是“金娃娃”，只是一身的疲惫和万分感慨。他发觉靠打工挣钱过日子，仅能养家糊口，富裕的生活却依然离他遥远，他悟出一个道理：“远走不如近爬”。自己从小放羊长大，他决定还是靠养羊来脱贫致富。

　　1998年初，他拿出自己多年的积储，在亲朋好友的帮助下，凑够了5000元钱，修了一个300余平方米的羊圈，买了20头山羊，开始大胆尝试。但是由于自己一无经验，二无技术，对羊的疫病束手无策，赔进了不少本钱，在2002年，正值罗孝云心灰意冷之时，HPI丹巴项目组的工作人员了解到他的烦恼与无奈，立即派出工作人员对他的情况进行了调查，经过对他的各方面的条件进行审核，把他确定为丹巴县2002年的HPI受援户，为他投放了适应强、肉质细嫩、口感好的南江黄羊及生产性能优良的萨能奶山羊等种羊，其中：南江黄羊9只，萨能奶山羊2只。通过他的不懈的努力及HPI的技术培训，2003年罗孝云的养羊业已初具规模，每年出栏羊达60余只，收入达12000元左右，同时，他还被甘孜州养羊工程领导小组确定为“甘孜州养羊工程示范户”，作为重点培育对象。2004年，他出栏阉羊85只，收入1.6万余元，出售羊粪12吨，收入3000余元，加上其它收入,他的总收入超过2万元。

　　成功的喜悦并没有冲昏罗孝云的头脑，为了加强羊群的饲养管理及疫病的防治，技术人员在他家指导业务时，什么样的症状是什么疫病，该如何防治，哪类羊种适应什么样的环境等等，他总是细心地做好笔记，几年来，他竟然记录了厚厚的几大本。这些记录成为他发展养殖业的一笔财富。

　　富而思进 富不忘本

　　罗孝云依靠养殖业调整产业结构，通过养羊致富的消息在丹巴县不胫而走，罗孝云成了“发羊财”的代名词。原来几家与他同时发展养殖业因技术不过关、管理不善、对养羊心灰意冷的养殖户的热情又高涨起来。罗孝云热心帮助、大力支持，不但在他们修羊圈时亲临指导，彻底改变了以往在藏房底楼的黑房子里养羊的陋习，而且还按照HPI的规则，为10余户新发展养羊业的邻居免费赠送南江黄羊种羊，在完成礼品传递的同时，还随时为他们提供技术支援。

　　为保证有充足的饲草，保证羊群的清洁卫生和提高抗病能力，他在自己开垦的15亩荒地和7亩退耕地里全部栽种了黑麦草和苜蓿等优良牧草。此外，还在HPI工作人员和县农牧局技术人员的帮助下，引进多品种的羊种改良本地山羊，上市的商品羊膘肥体壮，肉质鲜美。由于罗孝云率先发展了种草养羊，商品羊的饲养过程全用的青饲料和精料，人们都信赖他出售的“绿色产品”，因此他上市的羊肉几乎每次都被一抢而空，使他获取的利润额逐年上升。罗孝云的小日子也越过越红。家里修起300多平方米的小洋楼，购置了彩电、冰箱和高档家俱，安装了电话，配了手机。罗孝云成了远近闻名的“发羊财”的名人，人们听到他常说的一句话就是：HPI带给了我们发展的机遇，也给了我们幸福的生活。HPI精神的最好说明就是：只要人人都献出一点爱，世界将变成美好的人间！

　　人人为我 我为人人

　　HPI受援户王继品在接受援助以前，由于在外务工时间较长，在本村还算了见多识广的，他见过很多大富豪，因此，在外出打工、就地发展的时候也不想勤勤恳恳的做事，还染上了赌博的坏毛病，几年来，他的生活和当初的理想相去甚远，陷入了困境之中。为了帮助他转变观念，重新树立生活的信心，我们将其纳入受援户名单，通过技术人员和本乡党委、政府的多次宣讲、培训，并用生动的具体事例进行宣传，使其了解了劳动致富的真正含义，同时给他投放了2头种畜(1公1母)，还帮助他购买部分生产畜，并在其生产过程中实行技术指导和培训，受援户在生产中遇到困难时及时帮助其出主意、想办法，切实增强其劳动致富的信心。当年他所饲养的种畜在为当地群众提供服务的时候取得了可观的经济效益，收取配种费达到3000元以上，使他的生活得到了极大的改善，人也变得精神起来。现在，他对发展繁殖业充满信心，HPI的运作模式大加赞赏，同时，他还表示：愿意帮助其他的农户共同发展，实现社区经济的共同繁荣。他还说：是很多的人帮助了我，我也愿意帮助更多的人。

　　可以说，在我们调查的范围内，HPI是一个比较成功的扶贫项目。当然，它还是有一些值得改进的地方。因此，回答HPI项目成功的关键在哪和哪些地方需要继续改进这两个问题也就是此调查报告的题中应有之义了。

　　三、HPI通往成功的坚实台阶

　　1.先进的扶贫理念

　　我们认为，从HPI在项目实施地选定后，在具体选择受援户、确定项目具体内容、礼品传递方式的选择等细节上充分重视受援户意愿的做法，无一不凸显出HPI不把穷人简单的看作被救济的对象，而是为其创造条件，使之加入项目活动的各个过程之中，成为主动的参与者，突出受援户的主体性的特点。

　　2.良好的思路

　　先进的扶贫理念基本能够保证HPI一次投入的扶贫资金可以取得不错的效果。但是，HPI作为一个NGO，其财政资源的获取能力自然远远不如政府。在这样的前提下，“少输血，多造血”自然是一个不错的选择。而礼品传递和爱心传递则是实现这一想法的关键。正是这一独特的做法，不仅提供了项目持续滚动发展所需要的物质资源，而且更重要的是激发了更多受援户的爱心，从而为项目的成功打下了扎实的基础。

　　3.成熟的运作模式

　　图1 HPI项目的运作模式图

　　4.有效的管理和指导

　　5.与政府的良好合作关系

　　6.不断创新

　　四、HPI扶贫的白璧微瑕

　　1.选户条件，NGO扶贫的局限性

　　甘孜州HPI项目选择的受援户往往不是社区的最贫困农户。问题是，那些更贫困的农户却往往得不到援助。

　　2.猪价突降：不能回避的市场风险与饲养成本

　　在泸定和海螺沟的调查完成后，我们来到了丹巴县继续调查。然而，一个出乎意料的问题出现了——由于各种原因，丹巴的猪肉价格暴跌，还不到去年的一半。我们走访的农户纷纷反映参加HPI项目亏本了，卖猪的收入还抵不上饲料等养猪开销。

　　此前被我们忽略的市场风险和饲养成本的问题给已经基本成熟的小母牛项目蒙上了一丝阴影。由于扶贫开发工作是在社会市场经济条件下进行的，要想帮助贫困区农民尽快脱贫致富，除了帮助其改善基本生产生活条件外，还要坚持按照市场经济的规律，以市场为导向，积极调整方向和结构，将千家万户的小生产和千变万化的大市场紧密结合起来，走生产、加工、销售一条龙的路子。

　　3.“牦牛回收周期”考验HPI的灵活性

　　调查过程中，磨西镇高队长告诉我们，“高寒牧区生态脆弱、养畜备件差、牲畜饲养周期长，尤其是牦牛，其性成熟需3.5年，出栏要7—8年，而项目期只有3年，要在3年内完成礼品回收与传递难度较大。”

　　牦牛3.5年后才可能繁衍后代，而且，如果要使礼品传递不给受援户带来过大的经济压力，显然需要更长一些的时间。合同确定的项目期却只有3年。毫无疑问，在这个期限内完成礼品传递，就会给受援户的脱贫带来不小的变数，甚至可能导致脱贫失败。因此，延长牦牛回收周期，从而为正在实施的项目提供保障就是不言而喻的事情了。

　　4.合作伙伴：创新与问题

　　由于甘孜州本土NGO的发育不成熟，无法承担重任。目前，HPI在甘孜的合作伙伴是甘孜州畜牧局。能得到政府的大力支持当然是一件很好的事情，政府接受NGO的委托来开展项目也算得上是一个创新。双方的合作也取得1＋1>2的效果。然而，这种模式还是存在诸多问题。

　　5.忙碌的陈医生，技术人员严重缺乏！

　　泸定县德威乡接待我们的是乡兽医站陈医生，他同时也是德威乡的项目负责人。2天的接触，我们发现陈医生非常忙碌。我们了解到，甘孜州地域广阔，人口分散，极不方便工作人员下乡，所以基层的技术人员才是农户的主要依托。他们的知识和技能才是直接让农户受益。但基层技术人员非常紧缺，这已经对HPI项目的顺利实施产生了不利的影响。加强对基层技术人员的培训和培养是当务之急。

　　6.谁的猪？产权，又是产权！

　　产权问题和公私问题本都不是新鲜事物。但是，HPI项目实施过程中出现的这个问题，还是让我们感到始料未及。问题很简单：按照合同约定，完成礼品传递前的牲畜受援户原则上不能随意宰杀或者出售。于是，有个别地区的受援户未能把礼品猪视为自己的财产，反而认为是公家(政府)财产，在观念上理解不够，也因此不在饲养上下功夫，礼品牲畜情况糟糕。

　　政府在甘孜州INGO扶贫中姿态与角色

　　从本次调研与在甘孜州进行扶贫的INGO、政府、事业单位的相关人士以及农户的访谈所得来看，积极、支持和消极、保守的态度在政府对待INGO的态度中并存，这也显示了政府在其间所扮演的不同角色。调研虽然短暂，却已领略此种欲拒还迎的微妙。

　　(本节选未经原作者审阅)