“‘十一五’规划”的“社会保障”条中，明确提出“支持志愿服务，并使之制度化”。然而制度化，是不是等于政府将志愿服务纳入到自己的体系中？

　　王立礼，今年72岁，退休前一直是外交学院的教授。他的另一个身份是“自然之友”环保组织的志愿者。他加入这个组织4年了，今年曾组织100多人，把“自然之友”的资料义务翻译成英文，他的志愿精神，令他身边的同伴们深为感佩。

　　每年都会有1500名左右的像王立礼这样的志愿者，加入“自然之友”的志愿工作。据北京大学志愿服务与福利研究中心主任丁元竹教授统计，在中国，目前像王立礼这样加入志愿者民间组织和非正式草根组织自愿者群体(如NGO组织)的人，大约有10万人以上。但王立礼不曾想到，未来会有一天，他这样的“民间”志愿者，可能会因为一部新的志愿服务法规，而被归入“体制外”的另册。

　　目前，共青团中央指导的中国青年志愿者协会，正在推动制定一部全国性的志愿服务法规，这件事，已经进行了几年了。

　　团中央青年志愿者工作部副部长侯宝森告诉记者，2004年，团中央向关国人大内务司法委员会提出立法建议报告，建议考虑推动志愿服务的全国立法工作。2005年，共青团四川省委等在成都举办了“志愿服务立法实践研讨会”，团中央青年志愿者工作部副部长张学成专程出席会议。同年团中央还组织全国政协委员去江苏和安徽视察青年志愿者行动的有关工作。而在今年两会通过的“‘十一五’规划”“社会保障”条中，明确提出了“支持志愿服务，并使之制度化”，他认为，在法制社会，制度化的最终目标就是立法。

　　志愿服务立法的制度化浪潮

　　按照中国青年志愿者协会的考虑，全国性的志愿服务立法要完成的工作包括确定服务需求和对志愿者及其组织的管理，安全负责，节假日慰问，以及对志愿者的激励。而志愿服务的全国统一立法，等于对志愿者的资格认证、志愿组织的运作方式等提出一套行业标准，有利于志愿服务水平的提高。由志愿者提供的社会公共服务，在被这个标准规范之后，将可以被政府购买，以“大学生西部服务志愿计划”为例，政府对参与西部服务计划志愿者采取激励政策，包括志愿服务期间计算工龄，完成服务后考研加10分，报考西部地区公务员加5分，以及每个志愿者每月发放的600元补贴，都加深了志愿服务“离开政府不行”的印象。

　　实际上，在全国性的志愿服务立法出台以前，已经有不少省市开始了自己的立法。1999年8月，广东省第九届人大常务委员会第十一次会议通过了《广东省青年志愿服务条例》，团中央青年志愿者工作部副部长侯宝森告诉记者，从1999年开始，各省人大以及拥有立法权的副省级城市人大，纷纷开始以通过制订“服务条例”，“决定”等方式，完成对本地的志愿服务的立法。到目前为止，已经有广东、云南、福建、山东、黑龙江、吉林、河南六省和南京、宁波、杭州、深圳、抚顺、银川六市对志愿服务进行立法。而湖北、江苏、宁夏等地的立法规划也正在进行之中。

　　这些地区，除深圳以外，都将共青团作为志愿组织的管理和指导单位。

　　或许也正是因为如此，才可以解释为什么团中央将推动全国性的志愿者立法视为分内的工作。

　　志愿服务研究者，天下溪教育咨询中心的梁晓燕对目前的志愿服务立法浪潮却忧心忡忡。在接受记者采访时，她提出自己的担心：青年志愿者协会及其所属的共青团组织，原来只是三大志愿服务主体之一(其他两大主体，为民政部组织的社区志愿者和民间的“草根志愿者”)，而在各地的立法过程中，青年志愿者协会变成了所有志愿服务的指导机构，并按照自己的要求来认证志愿者和志愿活动的资格，这有形成对“志愿服务”的垄断之嫌。

　　而另一个难以回避的问题是，由活跃在NGO(非政府组织)等民间组织中的非青年志愿者和社区志愿者构成的第三类志愿者，可能面临沦为“体制外”的危险，这对于中国本来就薄弱的民间志愿者组织的发展也可能带来不利影响。

　　谁是志愿者？

　　由团中央来主管志愿者？志愿者不是什么年龄都可以参加吗？侯宝森对记者解释说，按照他们的界定，青年的年龄上限是45岁，按照这种划分，现今中国80%的志愿者都是青年，“青年志愿者”与“志愿者”可以是一而二，二而一的事情。

　　但是，对志愿者的界定，还不是那么简单。志愿者，即参与志愿活动的自然人，英文称为Volunteer，香港译为义工，台湾则称为志工。美国市民社会咨询集团总裁肯?艾伦博士提出的概念是，志愿服务是利他的，自愿进行的，不期望任何立即的经济回报的所有活动的总称。

　　北京大学志愿服务与福利研究中心主任丁元竹教授认为，中国的志愿精神和志愿活动可以追溯到上世纪60年代中期，中国对亚洲和非洲发展中国家进行的大量国际援助，在这些援助活动中，派遣大量志愿人员到国外参与相应项目。

　　在中国国内最早见到的志愿者，来自联合国，1979年第一批联合国志愿者共19人来到中国偏远地区，从事环境、卫生、计算机和语言等领域的服务。而中国本土的志愿者组织大规模出现，是80年代中后期的事。当时民政部号召推进社区志愿服务，天津和平区新兴街成立了中国第一家社区志愿者协会。1993年，在共青团中央的大力推动下，另一支名为“青年志愿者”的志愿者队伍在共青团队伍中形成，共青团中央从2002年开始进行全国青年志愿者的注册工作，目前注册人数已达到1300万以上，社区志愿者和青年志愿者，这两支志愿者组织成为中国志愿活动中规模和影响最大的两股力量。

　　除此之外，从90年代后期开始，由其他社会团体的志愿者和志愿者活动构成的民间组织和非正式草根组织自愿者群体(如NGO组织)，加上一些社会团体(如妇女联合会)，丁元竹教授认为人数大约在40到50万以上。

　　志愿者的志愿：

　　不应为工龄，也不为加分

　　在梁晓燕看来，如果将青年志愿者协会和其他志愿服务一样都被看作是提供社会公共服务的竞争者之一，那么上述的政府激励政策，也涉嫌将公共资源作为对民间机构的奖励，以及在志愿者机构之间的“不正当竞争”。

　　而“大学生西部服务志愿计划”的现状，也从另一方面说明了民间志愿者组织的缺乏。2005年招收6500名志愿者支援西部，但是报名人数达到5万人。这样有4万多人无法完成自己服务西部的志愿理想。按照志愿者“量力而行”和“不记报酬”的原则，真正意义上的志愿者不会是为了计算工龄或者考研加分而去服务西部，也不会因为少了这些激励手段而不愿意服务西部。

　　梁晓燕认为，志愿服务的意义，并不在于帮助政府解决多少社会问题，而在于让一群人按照自己的思想，以自己的方式去服务社会。而在一个自上而下的组织环境中，参与者的个人意愿是很难得到尊重的，因为它的目标不是从参与者中产生，而是来自于一个居高临下的意志。同时，对志愿者组织的绩效考核也并不应依靠政府或者上级主管部门，而应完全依靠社会监督。梁晓燕告诉记者，在国外，非政府的民间组织才是志愿服务活动的主体，比如在美国，“志愿组织”是非营利组织或非政府组织的另一个表诉方式。而根据《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》，在中国非政府志愿者组织最为活跃的环保领域，目前全国2872个民间环保组织中，有约50%是由政府主办，42%为团委领导下大学生社团，只有8%为真正的民间组织。

　　在国外，志愿服务的制度化或者说法制化的方向，是为志愿服务建立法律保障和共同遵守的法律准则，梁晓燕告诉记者，与中国大陆目前志愿服务立法内容不同的是，其他国家和地区的志愿服务立法很少有对志愿者资格和服务范围的认定。