二、近期推进流域水污染防治体制机制改革的总体设想

    我国流域水污染防治体制改革任务十分艰巨和复杂，改革进程需要分步推进。我们的研究认为，近期目标是，建立流域管理与行政区域管理相结合的水污染防治综合管理体制，加强流域各方的对话与协商，扩大民主协商的范围和程度，建立流域、行政区域和部门的协商协调平台，进一步合理划分事权，统筹流域水资源保护和水污染防治工作，全面促进流域水环境综合治理能力的增强。管理体制是改革的重点内容是，旨在建立“监管有力和权责明确、流域管理与行政区域管理相结合、部门协作和区域协调”的新体制。近期重点是建立跨部门、跨行政区域的高层次协调机构或机制。

    管理机制安排是落实管理体制的具体途径。机制建设和创新旨在建立有效监管、事权清晰、经济激励、社会参与的新机制，包括地方政府官员环保问责制，跨行政区环境合作机制，统一的信息监测和发布机制，经济激励机制，产业和企业监管机制，信息披露和公众参与机制等方面。鉴于我国幅员辽阔，流域众多，要分步加快体制机制创新，鼓励实践多种行之有效的流域水污染治理模式。

    三、完善流域水污染防治体制机制的几点建议

    （一）逐步理顺流域水污染防治行政管理体制，增强环境治理的政府职能

    以建立社会主义公共行政管理体制为长远目标，分步推进流域水污染防治管理机构改革。首先是在立足完善现有机构体系基础上，加强部门协调协作。特别是要理清各部门在水污染防治方面的职责，包括水质管理与监测、水环境功能区划、水功能区划、流域水资源保护管理机构的关系等。环保部门作为水污染防治的行政主管部门，应进一步加强监督执法职能。以环保部门牵头，其他部门积极参与水污染防治，各部门加强沟通、协调和配合。具体实施途径可以通过在机构改革中调整“三定”方案来解决。与中央确立的大部制改革相适应，提升环境监管的部门职能。②但各部门权力的划分应当清晰，避免职能交叉和重叠。部门的权力和义务应当均衡，制衡机制必须建立起来，对于行政不作为和渎职现象，应有必要的惩罚措施。为了实现国家部门间的协调，可考虑在中央层面建立部门协调机制，统一协调部门与地区在流域管理中的规划、标准和政策制定中的重大问题。随着中央与地方关系的调整，流域管理机构的运作应逐步实现流域管理决策权和执行权的分离。通过立法授权建立以利益相关方为主的现代流域机构。流域机构作为流域管理最重要的决策机构，独立于任何国家机关，主要依据相关法规、规划以及国务院分配给流域组织的任务开展工作。流域机构由流域内的主要利益相关者代表组成，以规划、报告和协调为主要职责。流域内的地方政府及其职能部门作为执行机构，负责实施流域管理委员会的各项决策。从较长时期来看，还可以逐步将环境监察职能纳入垂直管理体制,避免地方政府对环境监察的过多干扰。

    （二）建立常态化的流域水污染防治监测评价制度，健全以地方政府为主的流域污染治理责任机制

    将流域水污染治理作为贯彻落实科学发展观和树立正确政绩观的重要方面，建立健全地方政府官员环保问责制，加强流域水污染治理政绩考核，切实转变发展方式，实现经济又好又快发展。2008年2月，国家环保总局牵头组织了淮河流域污染治理核查，对淮河流域的山东、河南、安徽、江苏几省进行考核检查，实践证明通过签订责任书、落实检查责任制，对于流域水污染防治能起到较好的成效。在此基础上，应将临时性的检查上升为制度化的监测评价，建立常态化、规范化的制度。建立问责指标体系，层层落实环保责任。将环保目标考核纳入地方各级官员的任期绩效考核和干部任用考察。建立科学的环保问责指标体系，具体指标包括：水污染物总量控制指标、节水指标、跨省断面和行政区域内重点水功能区断面水质指标（氨氮、总磷、COD等）、工业污染物排放稳定达标率、城市污水处理率、城市污水处理厂排放稳定达标率、规模化畜禽养殖和水产养殖规模、农村生活垃圾收集率、城镇生活污水处理率等。规范问责程序，健全问责制度，尽快实现环保问责的常态化、程序化和制度化，要特别加强对重大污染事故的问责力度。

    （三）充分发挥市场机制在流域污染治理中的作用，形成流域水污染治理的内生发展机制

    流域污染治理要与完善我国社会主义市场经济体制相适应，加快水污染治理工程投融资体制改革和运行管理机制创新，建立促进环境友好型社会建设的资源环境税收政策和消费政策。完善水价形成机制和排污收费制度。逐步提高水利工程供水水价，合理调整城市供水价格和污水处理费，提高水资源费征收标准。城市生活用水推进阶梯式水价，工业用水实行超定额累进加价制度。将污水处理费作为行政事业性收费，由政府实行强制征收，财政专户管理。除法律、行政法规和国务院另有规定外，任何单位和个人不得减免污水处理费。征收的污水处理费不足以补偿污水处理厂运行维护成本并使企业合理盈利的，由当地政府财政补足。污水处理费必须优先用于保证处理厂的运转率和稳定达标率，多余部分用于管网的改造和建设。建立公共财政投入污染治理的稳定增长机制。根据发达国家的经验，一个国家在经济高速增长时期，环保投入要在一定时间内持续稳定占到国民生产总值的1.5％，才能有效地控制住污染；达到3.0％才能使环境质量得到明显改善。据有关部门测算，我国重点流域“十一五”期间水污染治理资金总需求约为4000亿至4500亿元，这么大的资金需求量不可能完全靠国家投资来完成，必须拓宽融资渠道，吸纳社会资金参与治污。因此要利用市场机制，推动治污基础设施建设，建议尽快推出实施重点流域污水处理产业发展（投资）基金。推动城市污水和垃圾处理单位加快转制改企，推进污水、垃圾处理体制改革和产业化发展，提高处理厂（场）运行效率。采用公开招标方式，择优选择投资主体和经营单位，实行特许经营，并强化监管。鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营。创新项目建管方式，进一步完善治污项目TOT、BOT等建设管理模式，吸引社会资本参与污水、垃圾处理等基础设施的建设和运营。探索开展排污权交易试点工作。推进排污权有偿取得制度，积极开展排污权交易试点。在控制区与排污总量核定的基础上，做好对企业的排污计量工作，合理分配排污量，合理制定排污有偿使用价格。在同一水功能区的排污企业之间，试点实施排污权交易政策，让企业自主选择，购买排污权还是建治理设施，以降低总的污染治理成本。

    （四）增强产业结构调整和区域发展规划的作用,以结构调整为主线，实行流域内门槛统一的产业结构调整政策，从源头上形成企业减少污染排放的长效机制

    完善对工业污染源的监管机制。重新核定工业污染源的排污申报。加强对重点污染企业的在线监测，扩大监控范围，有条件的地区要对重点排污单位安装废水排放在线自动监测装置，及对饮用水水源地及取水口水质的实时监控。增加现场突击检查的频次，加强对污染源的监督检测。严格落实执法监管的各项措施，严厉打击违法排放行为。建立健全企业退出机制，坚决淘汰污染严重企业。提高化工、医药、印染等高污染行业废水排放标准，促使高污染企业主动退出，提高新增高污染项目的进入门槛。尽快出台流域产业导向目录，指导各地区产业结构的转型升级。对不符合产业政策，污染严重的企业坚决予以关闭。在媒体上公布关闭的污染企业名单，接受社会监督。严格执行准入制度，实行区域限批和行业限批。按照各流域和地区的不同功能分区，采取不同的发展和保护策略。对于限制开发区和饮用水水源地保护区，对一切可能产生水体污染的工农业生产全部予以禁止。对于生态功能缓冲区，对重点污染行为予以禁止。在上述两类区域内，应落实区域和行业限批措施。根据各流域的环境容量状况，对生产高污染高风险产品的化工、纺织、印染、造纸等行业实行行业限批。加强工业园区建设。鼓励和引导产品附加值较高、管理完善、发展前景好的企业进入园区发展，理顺产业链，发展循环经济。鼓励流域内的城区外迁企业和批准新上企业进入工业园区、开发区、乡镇工业集中区、循环经济示范区。建立和完善园区污水处理系统，开展园区ISO14000和清洁生产审计，强化生态工业设计，减少整体污染排放。新建园区严格执行环境影响评价制度，严把项目审批关，创建生态工业园。

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