山区污水治理如何用好政企合作模式?

作者:黄慧诚    文章来源:中国环境报    点击数:1448    更新时间:2016/11/15

图为广东省郁南县农村污水处理设施。 资料图片

经测算,郁南县污水处理PPP项目建设总投资若控制在5亿元左右,政府年付费低于5000万元,包括政府的其他公共服务支出不超过2.4156亿元,占2016年一般公共预算支出28.42亿元的8.48%,在财政能力承受范围内,可采用PPP模式。

◆本报记者 黄慧诚

今年7月,广东省首个整县农村生活污水处理捆绑PPP项目正式落地云浮市郁南县。项目将通过模式创新,探索解决农村污水处理项目资金缺乏、收益率低等问题。

不久前,这一项目被列入20部委联合公布的全国第三批PPP示范项目。

一个山区县是如何推进PPP治水项目实施的?其中又有哪些做法和经验值得其他地区启示和借鉴?记者对此进行了采访。

农村污水处理能否采用PPP模式?

郁南县先对项目财政进行可行性等论证,再统筹各部门职责,解决项目用地等问题,有序推进农村污水处理PPP项目

广东省云浮市郁南县地处西江中游南岸,是重要的水源补给地。据了解,郁南县共有1272个自然村,2015年以来,已在110个自然村新建了污水处理设施。

然而,和多数山区县一样,郁南县用于进一步加快水处理设施建设的财政资金捉襟见肘。“应该采用新模式建设污水处理设施,实现了规模效应,单位建设、运营成本自然也会降低。” 郁南县委常委、常务副县长陈枢介绍说,因此,当地计划采用PPP模式加快剩余村镇污水污水处理设施建设。

为保证项目的可行性,郁南县通过公开招标聘请广东省建筑设计研究院作为项目的咨询机构,对项目进行经济评价、可行性研究、物有所值评价及财政承受能力论证。

经测算,郁南县污水处理PPP项目建设总投资若控制在5亿元左右,政府年付费低于5000万元,包括政府的其他公共服务支出不超过2.4156亿元,占2016年一般公共预算支出28.42亿元的8.48%,在财政能力承受范围内,可采用PPP模式。

随后,当地仔细调研、审慎研究、多方比较,专门成立了PPP项目领导小组,明确发改、财政、建设、环保、规划、国土等部门职责,确保PPP项目前期各项工作有序开展。

其中,项目用地是各地污水处理设施建设中普遍遇到的难题,PPP项目中亦不例外。对此,郁南县要求项目建设必须及时全面公开项目信息。目前,当地14个镇区污水处理站以及903个村污水处理设施的用地问题,均得到了解决。

当地村镇、国土部门等各方达成一致,确保项目公司在工程建设期开始日,以零租金租赁或其他双方商定的形式(主要是镇区污水站用地),免费获得使用污水处理设施项目用地。

郁南县污水处理PPP项目已于今年9月动工建设,投资总额约5.02亿元,计划2018年1月起运营,届时将解决全县包括48万农村常住人口在内的生活污水处理问题。

项目收益率低怎么办?

虽然收益率只有6%~8%,但当地通过捆绑模式扩大项目规模,政府承担全部直接付费责任

为吸引更多企业参与郁南县污水处理项目竞争,降低项目成本,提高项目质量,当地在前期广泛宣传,吸引了国内11家水务、环保企业参与竞争。

最终,郁南县通过项目招标和竞争性磋商,选定了重庆康达环保产业(集团)有限公司与广东亮科环保工程有限公司组成的联合体。

据了解,原建设部制定的水务行业收益标准为8%~12%。而在农村开展污水处理PPP项目,不仅前期资金投入较大,投资回报期较长,收益率也偏低,只有6%~8%。此外,农村使用者付费存在不确定性风险,农村污水处理项目收益率可能更低。

为提高项目含金量,郁南县进行了模式创新。首先,通过“整体打包”“城镇与农村”“建设与运营”“终端与管网”等4个捆绑模式,扩大项目规模,将项目总投资提高至约5.02亿元。

其次,政府承担全部直接付费责任,降低项目风险,保证社会资本的合理回报。

再次,在项目中增加“人居环境综合提升”等内容,增强项目示范效应。中标方可承担当地15个中心村的人居环境综合提升设计建设项目,美丽乡村加上全国农村生活污水治理示范县的示范效应,增加了项目的无形资产和间接经济效益。

最后,项目采用DBFO模式,即项目的设计、建设、融资、运营全过程交由社会资本一体化运作,政府不入股项目公司,使项目形成“政府购买服务、企业运作、第三方监管体系”。

对此,重庆康达环保产业(集团)有限公司董事长赵隽贤坦言,公司更看重郁南县实施整县生活污水捆绑PPP项目的示范意义,社会资本方要把项目设计好、建设好、管理好。

全生命周期的工作机制怎么建立?

项目前期争取各方资金支持,项目后期完善制度设计,约束政府和社会资本双方行为,风险共担

由于PPP项目所需的资金量大、周期长,对社会资本的资金筹集能力也提出了极大考验。因此,郁南县在项目总体立项阶段就邀请农业发展银行参与设计。

据了解,在项目竞争性磋商过程中,农发行提供专项建设基金按照固定利率1.2%的价格投入以及抵押补充贷款(PSL)执行4.145%的年利率两大优惠政策,对社会资本形成了较大的吸引力。

同时,当地积极争取国家和省级财政对PPP项目的支持,将项目上报国家重大项目库。目前郁南项目已争取到广东省2015年PPP项目前期工作经费中央预算内投资40万元和广东省2016年第二批专项建设基金3000万元。

“经济欠发达地区的PPP模式探索,离不开上级政府的支持。”陈枢指出,由于这一PPP项目是广东省首个整县污水处理PPP项目,加上郁南县财政薄弱、专业技术人员缺乏,希望得到更多支持。

陈枢建议,应加快以奖代补政策的落实。期待上级政府结合郁南县的实践,测算出省级财政在污水治理方面应承担的费用,参照财政部《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》,每年安排一定的财政资金通过以奖代补方式支持政府和社会资本合作项目,保障项目的实施质量。

实际上,PPP项目不仅涉及前期管理、决策管理、招标管理、合同管理、监督管理等多个环节,后期工作中还需构建多层次、全生命周期、有机衔接的工作机制。对于首次开展农村污水处理PPP项目的郁南县来说,整个项目的工作机制需要与社会资本方不断探索。

随着实践,一方面,郁南建立健全投资调整、调价、风险分担、考核支付、退出等制度,约束项目公司的行为。其中包括,以结果为导向设定考核指标包括污水收集率、污水浓度、污水量、出水水质等,并引入公众监督,公众评价结果直接影响项目付费;在合同书设置“履约担保”条款。

另一方面,规范政府行为,消除社会资本参与PPP项目“怕陷阱、怕违约、怕反复”的顾虑。同时,郁南县纪委监察局和检察院全程介入,确保项目在识别、准备、采购、执行、监督等各阶段均按照法定程序操作。

此外,还要完善政府、社会资本与金融机构 “风险共担”机制。陈枢建议,在社会资本向金融机构融资的合同中,增加条款明确规定把社会资本按期向金融机构还本付息,作为政府支付服务费的条件之一,并纳入考核,实现多方共赢。

郁南县生活污水处理捆绑PPP项目简介

项目内容与目标 项目包括新建14座镇级污水处理设施及配套管网,完善县城区和两个中心镇污水收集管网,903个农村污水处理设施及配套管网,112个农村污水处理设施的后续维护,15个中心村人居环境综合提升。计划到2017年年底,郁南县城区、镇区和农村污水收集处理率分别达到95%、85%和80%,包括48万农村常住人口在内的全县生活污水得到有效收集处理,人居环境明显改善。

技术选择 项目以建设无动力厌氧污水处理系统为重点。与建设污水处理厂比较,建设无动力厌氧污水处理系统治理农村生活污水,具有工程投入少(投入约35万元/个,运行费用不超过0.1元/吨)、工程占地小(约180平方米~600平方米)、工程简便、治污效果好等优势。

 


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