北运河水系管理模式存在的问题与建议

作者:邓延利    文章来源:北京水务    点击数:2445    更新时间:2011/4/11

摘要:以北运河管理现状为基础,对北运河水系的管理体制和特征进行分析,提出了管理中存在的诸如缺乏整合水量、水环境、水生态管理的流域性综合法规,跨地区和跨部门协调的机构机制权威性不够、流域规划约束力不强、流域信息的共享性不高、流域利益相关方参与范围不广等矛盾。紧密结合北运河水系的发展目标,合理借鉴国内外流域管理经验,提出了北运河水系综合管理模式架构和建议。

关键词:北运河 管理模式 流域 区域

中图分类号TU991.0文献标志码B文章编号1673-4637201003-0041-05

北运河是北京五大水系中唯一发源于境内且常年有水的河流,流域面积为4423km2。根据国务院《北京城市总体规划》(2004-2020年)确定的“两轴—两带—多中心”空间格局,高端产业功能区、创意产业基地和奥林匹克中心区等大部分均在其流域内;东部发展带的通州、顺义以及西部发展带的昌平也位于该流域。

北运河既是城市重要的排水河道,又是景观河道,具有防洪、排水、生态等多种功能,是北京城市水系的重要组成部分。现在和将来一段时期,北运河都将承担着支撑北京城市发展的重要任务。做好北运河水系管理模式研究和实践,为首都发展提供水资源、水环境与水生态保障,具有重要的现实意义和深远的历史意义。

1现行管理体制及基本特征

北运河水系现行管理体制经历了漫长的准备过程。70年代初期,为解决东南郊地区的排水问题,进行了北运河水系整治。1973年,成立了北京市北运河管理处,负责北运河水系和沿河建筑物的管理。1976年,北京市水利气象局革命领导小组提出河道堤防按照行政区域由市及所在区县、公社组织成立专管与群管相结合的管理组织——区县河道管理所,形成了专管与群管相结合的管理体制。1981年,市政府成立以市长为主任的水资源委员会,建立协调管理水资源的办事机构。按照《北京市实施<中华人民共和国河道管理条例><北京市水利工程保护管理条例>的若干规定》(1989年市政府令第34号)第四条:“本市河道管理,实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。北运河(温榆河)等重要河段,由市水务局根据流域规划实行统一管理。”现行的北运河水系管理体制主要以此为基础架构,具体可从管理机构、运行机制和法规体系3个层面概括。

1.1管理机构

按照统一管理和分级管理相结合的原则,市政府对北运河的管理职能主要由水务部门以及环保、规划等相关涉水部门行使,以水务部门为主。目前,水务部门对北运河的管理从整体上形成了“四级水务”管理体系(图1)。

图1 北运河管理机构组织体系

第一级,市水务局。水务局为北京市政府组成部门,全市水资源的保护、管理、调度、利用等涉水事务统一由市水务局管理,是北运河流域层面的管理机构;北运河管理处是市水务局局属单位,具体履行对北运河流域水资源的监管职责。第二级,区县水务局。区县水务局由市水务局实行业务领导,统管区县行政区划内的水资源保护、管理、调度、利用等涉水事务。第三级,乡镇水务站和河道管理所。按乡镇或水系建立基层水务站或管理所,负责管理水资源、河道、水环境、用水、节水、治污等工作。第四级,农村用水协会和农民管水员对农村小型水利建设、农民用水进行管理。其他涉水相关部门还包括市区两级的环保局、发改委、国土资源局、规划局、农业局等相关单位。

在流域管理层面,主要是市水务局和其他市级相关涉水部门,其中市水务局是实施流域管理职能的主要部门,北运河管理处具体履行对北运河的管理职责。

在区域管理层面,各区对境内河段的管理以区水务局为主,区水务局下设水务所、水务站具体实施,村镇设有农村用水协会和农村管水员,对所在区域进行日常管理。

1.2运行机制

1)规划机制方面,形成了多层次、覆盖各方面的流域规划体系。具有各层次的流域规划(国家、市、流域);覆盖了流域管理的各个方面(防洪、水资源、水污染防治、水生态、综合治理等);明确了流域治理、发展目标和主要任务,界定了各地区和各部门的相对权利义务。主要包括:海河流域层次的相关规划,北京市层次的相关规划,北运河相关流域规划。

2)协调机制方面,注重流域各部门间、层级间的协调和对水工程项目的协管。管理的协调职能和运作规则主要体现在现有的各个流域整治规划中,按照协调内容的不同,可将协调机制分为两类:一是流域水系综合治理联席会议制度。由主管副市长召集,相关部门和沿线区政府主管领导参加,定期召开北运河流域水污染治理联席会议,协调解决治理工作中存在的有关问题。二是流域水环境管理和议事决策机制。按照流域管理相关部门职责分工的不同,对流域总体规划任务进行分解,通过多部门联合攻关,推动规划目标的顺利实现。三是水环境综合治理工程项目办公室。主要负责流域内水环境治理项目的具体运作和管理,确保工程项目规范、有序、有效的运作。在工程建设期间,还要建立专门的组织机构和管理部门。

3)监测机制方面,初步建立了流域相关监测体系。包括水文监测体系和水质监测体系,信息的发布和共享。目前,水务局建立的监测体系主要包括防洪、自来水、排水、地表水水质的在线监测;环保局主要建立了地表水水质监测系统、水库水质监测系统和北京市废水在线监测系统。由于职能上的交叉,两个部门各自建立了水质监测体系。同时推出了社会公告机制,定期对社会发布水质监测信息。

4)信息机制方面,已建立了各类信息管理系统。主要包括政府内部信息系统和面向社会的信息系统2个方面。一是政府内部的信息系统主要通过电子政务实现。以市水务局为中心,建设了北京水务信息平台、北京市水资源配置管理系统、北京市防汛抗旱服务系统等信息系统,水务网络延伸到水利部、北京市政府以及水务系统各单位。二是面向社会的信息机制。主要推行政务公开和开辟多种公众互动渠道。

5)参与机制方面,初步开展了多主体参与。参与机制主要是流域管理利益相关方的参与,在部门参与、市区参与、市场参与、专家参与、民意吸纳等方面都有所涵盖,但主要体现在部门参与、市区参与和公司参与3方面。

1.3法规体系

北运河流域目前已经初步形成国家、北京市、流域三级相互衔接、相互补充的流域管理法规体系。从体系层次来看,形成了国家到地方到流域的自上而下的法规体系。从法规内容来看,包括综合性法规和水量、防洪、水质、工程管理等具体专项法规。从流域单元来看,主要是以流域规划为主,针对北运河的专门性政策法规较少。

1.4现行管理体制的基本特征

综合分析管理机构、运行机制和法规体系3个层面,北运河水系现行管理体制依然是区域分割、部门分割、政府管理为主的传统流域管理体制,具有如下基本特征。

一是水系管理重心经历了防洪管理、工程治理、河道管理和水质管理4个阶段的演变,目前处于流域综合管理的起步阶段,并以改善水质为管理的核心内容。

二是水务部门在管理中发挥主导作用,形成一套层级管理体系。从理论上讲,北运河水系的管理应通过规范区县间和部门间的协调,实现流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。而现况表明,北运河并没有通过流域机构体现流域管理,基本上没有明显的流域管理层次机构体系。市水务局在协调流域内各行政机构管理北运河中发挥着主导作用,它是隐含的流域层次管理机构。

三是北运河水系的管理机制和政策主要通过规划、区县协调、综合治理工程等形式体现,流域管理机构和流域法规尚十分薄弱。

2现行管理体制的主要矛盾和根本症结

2.1现行管理体制的主要矛盾

近年来,虽然已采取多种措施来改善北运河水系状况,并取得了一定成效,由于现有的北运河水系管理体制、机制和制度的历史局限性,使得许多涉及水系管理方面的活动难以操作和实施,在管理工作中产生了一系列比较突出的矛盾,主要表现为5个方面。

1)制定了一些流域性的法规和政策,但缺乏流域性的综合法规。北京市曾先后制定了北运河流域水资源利用、水环境保护、水生态建设等方面的一些法规和政策,但是缺乏全流域的综合性法规,来整合水资源、水环境、水生态管理。

2)存在多层次的流域规划,但约束力不足。现有与北运河相关的规划主要涉及国家、市级和流域3个层次,内容涵盖了水资源、防洪、水污染防治、水生态、综合治理等流域管理的重要方面,但约束力不足,难以得到有效的实施。

3)具有跨地区和跨部门协调的机构或机制,但权威性不足。北运河涉水问题的跨地区、跨部门协调工作主要是通过水务部门依靠自上而下的行政命令解决,实际上很难解决与其平级的部门冲突问题。管理职能被人为分割、交叉,有关部门的职能延伸到了对应的水系管理机构和跨区的一些管理机构中,特别是河道管理单位和地方水务部门管理职责不够明晰。

4)具有一定的流域信息搜集能力,但共享性不足。北运河已具备信息采集、公布的制度安排与平台,但水务部门与环保部门两者间无法完全协同,跨区县之间的信息也缺乏有效的沟通。

5)有一定程度的流域利益相关方参与,但参与范围不足。北运河管理中存在一定程度的流域利益相关方参与,最大的参与性就是用水协会管理,是一种普及性参与。但缺少涉水的非政府组织参与,缺少鼓励各种涉水组织和公众参与流域管理的有效机制。

2.2管理矛盾的根本症结

管理矛盾存在的根本原因是北运河水系现行的管理体制滞后于全流域统筹管理的需要,其根本症结主要表现为3个不相适应。

1)行政区分割的管理体制与全流域统筹管理的要求不相适应。北运河管理的很多职能实际上是依靠区县的水行政机构来落实,行政区之间对水资源的需求势必会造成用水矛盾的出现,上下游间的有效协调单独依靠自上而下的行政手段是无法有效解决的。

2)多龙治水与全流域统筹管理的要求不相适应。北运河水系管理上虽然存在一些跨部门的机制安排,但水务、环保等涉水部门间的有效协调机制尚未真正建立起来。

3)公众参与薄弱与全流域统筹管理要求不相适应。缺少利益相关方的参与,不能充分考虑各区县的利益;不能通过流域决策、综合规划等手段对各区县河段进行分类指导;也缺少鼓励各种涉水组织和公众参与流域管理的有效机制。

3管理模式的转变

现状北运河管理体制是以自上而下的行政层级管理形式为主,已体现出一些流域综合管理等新型流域综合治理的制度安排,这表明北运河管理体制已经开始在转向统筹流域与区域的综合管理体制。尽管如此,还需要进一步推进管理体制的转型,核心是要从区域性、部门化的流域管理模式转向流域综合管理模式;从“行政控制”为导向的传统管理模式转向以利益相关方参与管理为导向的现代管理模式。

3.1推进管理模式向流域综合管理转变

根据国际和国内的治河经验,有效的流域管理是将河流视为生命之河,视为一个有机的整体,根本思路是对流域进行统筹流域与区域的综合管理。北运河在流域综合管理方面已经取得了一些重要进展,从管理机构上,水务局比原先的水利局职能更为综合;从制度安排上,制定了一些流域性的法规和政策,存在多层次的流域规划;从机制安排上看,具有跨地区和跨部门协调的机构或机制。但从总体上看,北运河还是传统的区域性的、部门化的治理模式,这成为诸多难题的症结所在。治本之道在于推动北运河管理模式向流域综合管理转变。流域综合管理的基本思路,就是要坚持推进流域水资源统一管理、统一规划、统一调度,积极探索流域地表水与地下水、水量与水质统一管理,逐步实现流域的统一管理和区域水务一体化管理。

3.2推进管理模式向利益相关方参与管理的模式转变

从长远来看,北运河要建立适合北京市情和水系特点的现代水系管理模式,另一个重要方面是正确处理水系管理中的政府、市场和社会的关系,建立三者互补互动的新型水系管理结构。北运河存在一定程度的利益相关方的参与机制,如用水协会管理。但从整体来看,水系管理体系中的利益相关方参与仍然十分薄弱,公众参与的范围和深度十分有限,非政府组织比较少,现状中基本没有非政府组织的参与,目前公民利益表达和参与监督制度还处于探索的初步阶段。

3.3综合管理体制架构

北运河水系管理体制要形成以下3层管理模式,见图2。这3个层次模式的构想是要实现“管理更统筹,责任更明确,机制更灵活”的目标。

图2 北运河流域综合管理模式

第一层次:是北运河流域管理机构,由市政府统一管理。主要任务是在宏观层面上统筹协调流域管理问题,包括制定流域管理法规、流域规划,进行全流域水资源优化调配,对流域综合治理任务目标逐级分解,层层落实责任,并对各区域间出现的管理矛盾进行及时有效的协调处理,对各区域的流域管理工作进行考核等。

第二层次:是各区政府,是本区域的流域管理责任主体。主要是按照流域法规和流域综合治理规划要求,落实所辖区域内的排污总量,入境、出境水质指标,水资源使用总额(初次分配),水生态环境建设指标等要达到流域管理机构的考核要求。要严格所辖区域内企业达标排放,确保污水不入河渠。同时,要按照“先治污、后治河”的原则和建设生态河道理念,制定所辖区域内河道治理措施,加快农村环境整治,改善水质。

第三层次:是用水户、公众与非政府组织和企业层面,是流域管理中重要的利益主体。各区域政府按照不同主体的属地关系对其进行涉水事务的管理,同时各主体又通过各种正式的与非正式的渠道参与流域管理,表达自己的利益诉求,寻找与政府间对水务管理权力的制约与平衡,维护自己的权益。对于终端用水户,主要是通过引入市场机制和经济手段,从现状的行政手段为主转向综合手段,实现水资源的进一步优化配置。

4管理模式研究展望

实现北运河水系综合管理目标,除了模式转变之外,还要树立两个观念。第一,要切实在流域管理中贯彻落实科学发展观。水系管理的成功,不是单纯的流域问题,同样有赖于北京的经济结构优化升级、公民社会建设、水资源的中长距离调配等综合因素。第二,从易到难、循序渐进的改革思路。一方面要对现有的管理体制进行调整与改革;另一方面要考虑新的管理体制与现有的基本行政架构相互衔接。借鉴国内外经验,在推进北运河水系综合管理的过程中,需要贯彻以下基本原则。

1)依法管理与行政问责相结合。北京市要出台和健全流域综合管理的相关法规,明确流域管理的利益相关方之间的权利义务关系,明确流域机构的职责与权力,明确各种流域管理制度和激励机制。考虑制定适应于北运河流域特点的专门法规或规章,给予流域综合管理规划以准立法的地位,同时依托现有行政架构来落实和实施流域规章和规划,流域综合管理机构要会同市人大对规章及规划的实施情况进行监督检查。

2)集权与分权相结合。要强化流域管理机构在决策实施过程中的权威性和协调能力,流域规划、标准制定、监测、调度等方面权力要集中。与此同时,流域决策过程要体现民主性和协商性,通过建立民主协商机制,调动各区参与流域管理的积极性,实现集权与分权的平衡。

3)行政手段与经济手段相结合。流域管理机构要转变职能,从主要兴建、运营水利工程转向提供公共物品和公共服务。政府公共投资的重点转向水污染综合防治、生态系统的恢复与重建、水资源保护等方面,强化政府在环境保护中的作用。要建立市场友好的管理机制,完善流域资源的有偿使用制度,改革水价形成机制,解除水务市场的垄断管制,促进各类水市场的发育。同时,也要发挥行政手段的作用,并与经济手段相结合,提高各类手段的综合效力。

4)广泛参与和公平原则。在流域管理的政策与规划等制定和实施过程中,要建立制度化的参与机制,确保利益相关方的广泛参与和各种利益群体的观点能够得到表达。流域管理的制度设计要体现公平性,要建立各种补偿机制,保障弱势群体的利益。

5)实现信息公开与决策透明。建立强制性的信息共享制度和信息发布制度,实现各部门和各地区流域水资源管理信息的互联互通,及时、准确和全面地向社会发布信息。在流域管理的决策过程中逐步实现公开与透明。

5结束语

北运河水利管理模式转变是一个长期的改革完善过程,要从法律规定实现机构和机制调整,机构按照法律规定重组,机制按照法律规定运行。考虑到当前立法难度较大,可以先从管理机制的创新着手,通过进一步完善部门协调机制、跨区合作机制,逐步建立流域综合考核问责机制,健全社会公众参与机制等相对易于实现的机制探索来不断促进机构和法律的完善,逐步实现北运河水系统等流域与区域的综合管理。这样既能推动北运河水系健康持续发展,也能在一定程度上缓解北京水资源紧缺现状,促进北运河流域经济社会的全面发展。

同时,将此研究结合北京城市水系管理工作,以点带面,以期达到加强北京城市水系管理,优化城市水系水资源配置,改善城市水系生态水环境的目的,从而实现城市水系对首都社会经济发展的可持续利用和效益最大化。

参考文献

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作者简介:邓延利(1978—),男,工程师。

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