构建流域协调机制 治理跨界水污染

民盟浙江省委会

浙江省水系发达，境内主要有钱塘江、曹娥江、甬江等八大水系及京杭大运河。此外，还有杭嘉湖、姚慈等五大平原河网，基本上都属于省内跨界水系。随着经济快速发展和社会不断进步，跨界水污染问题日益突出。

据统计，2009年纳入浙江省省级考核的142个跨界断面中，近半数未达到水质功能要求，V类和劣V类水质占31％。从设区市交接断面考核情况看，绍兴市11个交接断面达标率为27.3％，嘉兴市26个交接断面达标率只有7.7％，主要超标因子为氨氮、总磷、5日生化需氧量等。

近年来，跨界污染纠纷屡有发生，群众上访投诉水污染事件不断增多。2009年以来，浙江省、市人大两级接访已逾百件，跨界污染成为影响公众健康和社会稳定的负面因素。因此，跨界水环境治理问题已成为浙江水环境治理工作的突出任务，需要进一步重视。

引发跨界水污染的主要因素

环境基础设施尤其是农村环境基础设施建设滞后。一是环境工程建设涉及发改委、环保、国土、水务、建设等多个部门，需要多个部门审批，程序复杂繁琐，需要花费大量时间。二是选址困难，许多环境基础设施因为选址问题导致工程延误。三是技术落后，许多旧的污水处理设施缺乏脱氮除磷功能。

管理体制机制不健全。目前的水污染防治主要是以属地管理为中心的分割管理，容易造成各行政区污染责任不清，互相推诿，导致程度不同的跨界水污染。同时，流域水污染防治涉及多个部门，在规划制定、水质监测、水量调配、污染物总量控制、跨界污染管理监督、水污染纠纷调解处理等问题上，各部门间还未形成良好的衔接协调机制。

重点行业和农村面源污染仍较严重。目前，跨界水污染最主要的超标因子是氨氮与总磷，主要是化工、有色金属、石化、纺织等行业和农村面源污染引发。尤其是农村面源污染，根据有关权威部门测定，其化学需氧量排放占总量的43.7％、总氮排放占总量的57.2％、总磷排放占总量的67.4％，加上这种污染具有分散性、隐蔽性、随机性、不易监测、难以量化等特征，治理难度极大。

治理跨界水污染的对策建议

加快推进环境基础设施尤其是农村环境基础设施建设。一是进一步简化审批流程，缩短审批时限，提高环保审批效率。垃圾填埋场、污水处理厂等环境基础设施建设周期至少2年~3年，一旦工程延误，环境危害巨大，江河沿岸地区的环境问题将更加严重。因此，应建立环保审批绿色通道，各审批部门之间要加强协调，尽力缩短项目审批时间。二是采取多项措施破解选址困局。项目选址前，加大公众参与力度，召开项目听证会，听取专家、居民的意见。分别从环境和经济的角度，对选址进行科学论证。探索生态补偿机制，对于受损群众的利益要按照国家政策进行合理补偿。三是在条件允许的情况下，鼓励采用新型环保设施。目前，农村生活垃圾一般按照“户集、村收、乡镇中转处理”模式处理。但对于偏远的乡镇，采用此模式处理生活垃圾既缺乏经济效益又缺乏环境效益，应允许偏远乡镇采用新型、小型的环保设施。四是对原有污水处理设施进行改造，增加脱氮除磷功能。同时，鼓励新建污水处理厂将去除水中总氮量作为控制污染的指标之一。

强化污染的治理。一是优化流域产业结构和布局。根据流域所处区域的生态敏感性和主体功能区定位，指导各地区产业结构转型升级，对不符合产业政策、污染严重的企业坚决予以关闭。引导流域内的污染工业企业向下游或重点工业园区转移，实行集中生产、集中治污。二是加强重点行业的监控。目前河流交接断面主要超标因子是氨氮，氨氮排放的污染结构性问题突出。化工、有色金属、石化、纺织、农副产品加工等行业氨氮排放量占工业排放总量的85.9％，因此要对这些行业重点加以监控，完善这些行业的排放标准，严格部分行业的排放限值。要加大监管力度，督促企业完善污水处理设施，杜绝偷排漏排现象发生。三是开展农村面源污染治理。加强面源监测，推广防控技术。重点加强面源污染的调查与监测，掌握面源污染现状、类型等基础数据，分析其形成机理、迁移转化的特征及规律，建立农村面源污染预测预警机制。加强新型高效肥料、高效低毒农药、生物防控技术、畜禽粪污低成本治理技术等技术的研究与开发，大力推广新型农村面源的防控技术。加强政策引导与调控。政府要综合采用多种手段，充分发挥税收、财政奖励等经济手段作用。比如，对采用环保新技术、新产品的农民进行财政奖励，对进行农村废弃物资源化利用的进行扶持，对使用农业化肥严重超标的进行总量控制，限制销售。

构建水环境协调治理机制。一是建立流域水环境治理联席会议制度。由浙江省生态办或省环保厅牵头，建立流域内各市、县级及其他利益相关方参与的流域水环境治理联席会议制度。厘清各部门、流域内各行政区在水污染防治方面的职责，统筹流域水资源保护和水污染防治工作。通过定期召开会议，对流域水环境治理中的问题进行协调。可在浙江省生态办或环保厅设立联络小组，处理跨界纠纷。二是建立信息共享机制。建立流域水环境治理共享信息库，通过此电子平台发布各方关于水资源消费、监测监控数据与分析结果、流域保护治理等方面的信息，实现利益相关方信息共享。三是建立流域间政府互访制度。为加强地方政府间互信，增强彼此间协作，可建立流域间尤其是纠纷易发地区政府间的互访制度。四是举办流域水环境治理论坛。水环境跨界纠纷常引发跨界区域民众之间的冲突，公众参与对于纠纷的有效解决至关重要。可定期举办流域水环境论坛，构建水环境跨界治理的公共空间，让公众了解信息，参与管理，表达诉求。五是完善跨行政区的生态补偿机制。完善财政转移支出结构，探索建立下游对上游水资源、水环境保护的补偿机制，同时建立上游对下游超标排污或引发环境事故的责任机制。

进一步完善激励机制。2009年7月，《浙江省跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核办法》(试行)出台，明确了考核指标，将考核结果确定为领导干部综合考核评价、转移支付测算等方面的重要依据。考核每年进行一次，考核对象为设区市、设区市本级、县(市)行政区，考核结果主要体现水质变化情况。《办法》的出台对浙江省跨行政区域河流交接断面的水环境保护工作带来了积极的影响，但作为一项激励制度，还存在一定的问题。比如，《办法》测量的主要指标体现的是水质情况及与上年的指标对比以及出境水质与入境水质的对比，但是不同地区由于客观环境的不同，改善水质指标付出的代价是不同的。要取得相同的效果，有些地区代价小，更易达成，有些地区代价大，更难达到。要进一步完善激励制度，考核指标的设计除水质绝对指标外，还应综合考虑不同区域水文环境基本情况、工农业生产、人口密度等客观因素，以保证激励的公平和公正。