水权制度建设：中国蹒跚起步

前不久，水利部印发《关于开展水权试点工作的通知》，表示将在7个省区开展不同类型的水权试点工作，力争用两至三年，在水资源使用权确权登记、水权交易流转、相关制度建设等方面率先取得突破，为全国层面推进水权制度建设提供经验。

对此，中国工程院院士王浩近日在接受《中国科学报》采访时表示：“我国水权制度建设从1999年至今的15年里，一些地区自发地以协商方式做了一些水权转让试点工作，但许多方面只是尝试性的探索，存在很多不合理和不完善的地方，现在要正式推动这件事情了。”

水权交易刚起步

2006年，浙江省东阳与义乌两市之间开展了我国首例水权交易工程；同年，国务院颁布实施《取水许可和水资源费征收管理条例》；2008年2月，水利部实施了《水量分配暂行办法》；如今，党的十八大报告明确提出积极开展水权交易试点，十八届三中全会也进一步指出要推行水权交易制度建设。

不过，在山东农业大学经济管理学院院长胡继连看来，“水权制度建设刚刚起步”。

宁波大学校长沈满洪在接受《中国科学报》记者采访时介绍，我国在水权制度改革上的探索经历了三个阶段：一是新世纪之初各地开展自发试点，浙江省东阳义乌之间的水权交易就是来自基层政府的自主探索；二是水利部推动的节水型社会建设的水权交易试点，如内蒙古巴彦淖尔与鄂尔多斯之间的水权交易、宁夏热电企业与农户之间的水权交易等；三是在中央政府的推动下开展的水权交易试点，试点后会在全国范围内全面实施水权交易制度。

“我们国家现在最紧要的问题是怎么节水。水权试点的意义就在于促进低效用水向高效用水方向转移。”王浩说。

诸多难点待攻克

长期以来水资源被认为是市场失灵的领域。“随着水资源稀缺性的加剧和水资源价格的递增，水资源计量技术的进步和计量成本的降低，水权制度改革的障碍已经基本扫除。”沈满洪说。

但是，水权试点工作还面临着诸多难点。

王浩表示，水权试点过程中要有比较细致的技术论证，过去的试点工作发现，已经实现用水权转移的地方，实际上买方买水很便宜，卖方卖完了以后并没有少用水。“对于节水量的认定偏大，几个人一拍脑袋说节了多少水就节了多少水，缺乏权威的第三方技术部门认证。”王浩说。

此外，胡继连告诉记者，目前在一些试点地区，县级以上交换用水指标已经明确，但是县级以下，特别是农业终端用水权尚未确权。

“没有确权的标志就是无法计量。由于农业灌溉用水分散，计量成本高，确权成本高于确权收益，因此对终端水权迟迟未能确认。政府如果改造供水系统，由现在的明渠供水改成暗渠或管道供水，就有办法计量了，但这方面还需要政府投资，解决供水体系和计量问题。”胡继连说。

市场机制须建立

有专家曾表示，2006年国务院颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》和2008年水利部实施的《水量分配暂行办法》，标志着我国初始水权分配制度已经基本建立。

对此，沈满洪并不认同。

“目前，在水权分配制度建设上，我国有三个问题未能全面解决。”沈满洪表示，一是流域水资源总量的调查及取水总量的确定；二是初始水权的确定和分配，也就是在流域上下游或左右岸之间分配和确定每个区域乃至每个企业和家庭的初始水权；三是允许区域和区域之间、企业和企业之间、家庭与家庭之间根据水资源边际收益的高低开展水权交易，调剂余缺，实现水资源的优化配置。

“要解决第一个问题，就要真正树立科学发展观和生态文明观，把保障生态用水作为约束性前提。第二个问题涉及初始水权确定的依据问题，到底是按照人口基数、GDP基数还是取水基数抑或进行加权平均确定初始水权，至今尚无定论。第三个问题的解决取决于政府水利部门是否真正把水资源配置的权力交给市场机制，这需要政府革自己的命。”沈满洪说。

对此，王浩表示，由于政府在水权定价方面占有主导权，会出现“拉偏架”情况，降低水权交易价格，在工业用水户和农业用水户之间偏向前者。农民在水权交易过程中处在弱势地位，利益得不到应有的保护。

“未来，水权交易过程中，政府进行管理即可，不应参与定价和买卖。”胡继连建议。