宁波破解城市内河污染整治难题 导入公私合伙制

作者:佚名    文章来源:经济参考报    点击数:404    更新时间:2014-10-20

  近年来,浙江省宁波市通过制度设计与政策引领,在全国率先导入PPP模式,尝试政府购买环境服务,吸引社会资本积极参与城市内河污染的整治养护。专家认为,面对未来我国严峻的水资源压力和水环境治理的迫切需求,宁波经验具有很高的复制推广价值。

  摆脱政府大包大揽的路径依赖

  PPP是英文Public-Private-Partnership的简写,中文直译为公私合伙制,简言之就是指公共部门与私人部门为提供公共产品而建立的伙伴关系。

  宁波市现有内河165条,总长186公里,水域面积405万平方米,城内河道纵横,是一座典型的江南水城。“但在城市快速发展中内河污染也日趋严重。”宁波市委副书记、市长卢子跃说,早在上世纪末,宁波市即对城区内河进行系统治理,从2009年起,宁波市又实施了为期3年的新一轮内河整治。但是工程结束后,由于管养单位对污染变化情况缺乏专业的技术能力,一些河段又出现污染反弹状况。事实表明,重建设轻养护的传统办法是不行的,我们必须创新理念,建立长效机制,巩固河道整治成果。

  “有一种观点认为,内河整治,只要向先进国家学习,加强纳管截污就成了。”中科院南京湖泊研究所黄漪平教授说,但中国有其特殊情况,由于大多城市地下管线老化,政府财力有限,难以彻底更新。同时,在实际使用中,市政建设管理未能到位,不少居民生活污水流入截雨管,使纳管截污的效果大打折扣。因此,在城市内河治理中,采取纳管截污与水体修复并重,以水质和水生态为中心,多管齐下,标本兼治,是适应中国国情的一个理性选择。

  “通过深入调研,我们认为,内河污染治理和养护,前期投入大、专业性强、不可预测风险高、不能仅靠政府一家大包大揽。”宁波市副秘书长、市城管局长李谦说。为此,宁波借鉴近年来国外兴起的PPP模式,引入政府购买水环境服务的理念,动员社会力量加盟,来共同完成这项艰巨的任务。

  据介绍,从2011年起,宁波市通过PPP模式进行内河水质养护提升工程试点,积累了初步的经验和成果。在此基础上,去年上半年,宁波市推出38条河道,共计82万平方米水域,以政府购买水质养护提升服务的模式面向全国公开招标,最终有3家企业入围。宁波市内河管理处副处长李彬说,我们提出通过3年养护,要实现“一升一降三无”的目标:即水质透明度明显提高,综合污染指数(CPI)逐年下降。水体无色、无异味、无杂质。同时逐步恢复河道自身生态系统,提升河道自净能力。

  宁波市按行政区划将内河分为海曙、江东、江北3个标段,确定河道养护价平均每年每平方米25元,82万平方米每年政府需支付总费用为2050万元。李彬说,根据PPP模式的要求,前期所有资金、设备及人员管理费用的投入,全部由企业垫付。与此同时,政府引入独立第三方检测公司,在养护河道设置相应的监测点,定期采集水样向业主报告,若未达到标准,内河处即予以扣罚费用。

  以成败论英雄倒逼企业出“绝招”

  宁波市“五水共治”办公室主任何国强说,宁波这一招,实际上是在鱼龙混杂的水务行业竖起一道高门槛,只有既有较强资金实力、又有过硬治水技术的企业才敢来“揭榜”。而且我们还明确规定,在治水中只允许采用生态友好技术,不允许使用絮凝剂等化学手段,以免带来不确定的风险和后遗症。“宁波PPP倒逼机制迫使企业使出‘绝招’。”知名治水专家、华东师范大学陈邦林教授说,宁波内河水质长效工程规模并不很大却集合了一系列国内外先进甚至顶尖的治水理念和技术。如拥有我国自主产权的微纳米气液分散技术,是国内首次成规模投入宁波内河治理中,对重污染水域的除臭转清和水体长效修复尤为有效。

  河海大学水文水资源国家重点实验室崔杰博士认为,治水的关键是三分技术七分管理,只有科学管理持之以恒,才能实现水质养护的长期稳定。在海曙区北斗河边,负责这一带水质检测的南京金禾水环境公司工程师王晓告诉记者,按规定,第三方检测公司是每月取样一次,而企业自我加压,每周一次取水化验,遇到水质变化敏感时期,则隔天取样化验。“我们还有一个12人的养护队,每天都要乘坐小船或竹筏,将所有河面巡视一次,出现问题及时解决。”

  “PPP模式既给企业带来了风险和压力,也激发了企业动力。”浙江天韵生态环境有限公司董事长任红星说。经测算,水质养护工程前几年只能是微利保本,甚至还可能出现一些亏损,但企业看重的是长期效益。如去年底,天韵公司养护的部分河段指标出现浮动,被罚了款,我们立即采取措施,让水质稳定下来。“这样做,短期内企业虽然出现了亏损,但从长远看却为企业赢得了信誉。”

  PPP治污模式可推广可复制

  “宁波PPP水质养护提升工程,取得了令人鼓舞的成效。”宁波市内河管理处处长徐伟说,我们投入试点和首期治污养护的河道,都是市内污染最严重的一些水域,以往附近居民对这些河道的投诉每年都在20次以上,自PPP模式实施以来,至今投诉为零。从数据上分析,按合同规定,综合污染指数(CPI)要求每年下降幅度为15%,而实际检测结果是,所有河道下降率都在20%以上,最高的可达40%,水体透明度平均提升也在15%以上。

  徐伟说,更重要的是,在PPP探索的过程中,我们走出了一条城市内河治污的可行性路径,政府摆脱了以往既当裁判员又当运动员的尴尬角色。据测算,如果这些项目由政府自己来做,至少要增加30%以上的费用,并且还要承当不确定风险。此外,由于参与企业都是专业性公司,技术能力较强,能够有效应对水质突发事件。今年初,因排污井污水倒灌,海曙区胜丰河突然出现水质变化,我们立即布置相关公司采取应急措施,仅用3天时间便恢复正常。

  “但现在我们也面临一些问题和困难。”徐伟说,首先,河道是一个开放的区域,水质变化受周边环境因素的影响较大,但现在由于行政条块分割,都实施河道包干,这不利于内河流域的整体治理;其次,PPP政府购买环境服务模式是新生事物,一些人对此不太了解,认为政府是在浪费钱财,这就需要舆论引导和社会各界的支持。

  清华大学环境学院傅涛教授说,PPP模式具有节省费用、促进投资多元化、合理分担风险、推动政府职能转换等诸多优点。在发达国家,PPP是一种成熟的模式已广泛应用于基础设施或非盈利项目的建设,如监狱、学校、污水处理厂等。目前在我国,PPP尚处在摸索起步阶段。清华大学环境学院已把宁波模式作为重要课题进行全程跟踪,从近年来的实践看,宁波的摸索无疑是成功的。

  傅涛说,未来若干年内,环保治污将是我国的一个大产业,仅污水治理一项即高达6万亿元之巨,而其中20%以上可以采用PPP模式。此外,PPP还可以伸延到工业和生活污水治理,毒土壤治理,废气排放治理等,推广前景十分广阔。

  “但推广PPP政府购买环境服务模式也需要科学论证,有序推进。”傅涛说,一是政府要转型放权,学会平等协商,尊重合作伙伴;二是政府要讲信誉。严格依法办事,不能赢吃输赖;三是要双方建立责任可控体系,要能够通过数字化的管理与考核,明确双方的责任边界。对于这些问题,宁波模式提供了一个很好的范本,值得国家有关部门作进一步的跟进与剖析。

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