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关闭窗口 5、生态建设必须与可靠保障体系的建立相结合
生态建设即要有切实可行的发展规划，更要建立行之有效的保障体系，要确保坡耕地能退得下，林草能还得上，稳得住，不反弹。在生态环境脆弱区，生态的公益性决定了投入主体难以多元化，现实地说，政府出面组织是必须的，而我国政府又恰好选准了这一点，把生态作为西部开发的切入点，这是现实和理性的。生态作为切入点，客观地讲，现在重要的是积极防护，重点放在生态脆弱带的潜在荒漠化、沙化土地的防护上，恢复、增加和保护林草植被，遏制毁林开荒绿色锐减的趋势，其次是综合治理，包括防护林建设，封沙育林育草，飞播造林种草，使退化草场得以恢复，最后还有一个适度利用的问题，而这三个环节都要充分强化政府的行为，依靠政府的行为建立强有力的保障体系。
（1）政策措施。
一要努力营造“留住人才、吸引人才”的政策环境，为生态环境脆弱区生态建设确立人才保证。生态环境脆弱区的生态建设需要一大批不同层次的人才，生态建设能否成功的关键也在于人才。目前，生态环境脆弱区大量人才外流，其严重性比资源和资金外流更甚。因此，国家要切实制定一些鼓励生态环境脆弱区及类似地区留住人才、吸引人才的优惠政策，特别是现行的“越是艰苦的地方工资和生活待遇越低”的政策必须迅速改变。生态环境脆弱区要采取一些行之有效的行政措施和经济措施。营造一种“留住人才、吸引人才”的政策环境。生态环境脆弱区有些县由于财政压力大，就业岗位少等原因，在人才管理上，采取放开出口，卡死进口的作法，这虽出于无奈，但后果是不堪设想的。
二要对积极投入生态环境脆弱区生态建设的投资者，特别是购买“四荒地”进行开发治理者，在没有发挥效益之前，不提留，免征农林牧业税。在限定时间之前，凡能建立草业、畜牧业开发企业，实行现代化管理和多元化经营的可考虑给予10年或15年的免税期。
三要对以粮代赈，退耕还林（草）中实行报帐制度的方式进行进一步改革。退耕还林中如果仅以亩数核发粮食，而忽视树草生长质量及管护，就会出问题，因此领取粮食和补助现金的依据应充分细化，要和树（草）的成活率，生长质量等结合起来，促使农民把种与管的积极性有机结合起来。
四要严格执行环境影响评价和污染治理设施与生产设施同时设计、同时施工、同时投入使用的“三同”制度。所有建设项目都必须依法实行先评价后建设，对环境保护设施不达标的主体工程，不得投入生产。要利用国家产业结构调整的有利时机，结合企业的联合、兼并、改组、关停等改革措施，改造一些技术落后、污染严重、经济效益差的污染企业。
五要制定地方性的封山育林政策。要尽快制定封育范围，确权发证，明确所有权。要通过发布封山令等形式，变传统放牧为舍饲种草养畜，封山禁牧，依法封育，休养生息。在草山面积较大的地区，要逐渐推行“草畜平衡责任制”，逐村逐户核定草场适宜载畜量，对于超过合理载畜量的农户给予经济制裁。
六要在大力开发替代产品的同时对木材的使用量逐步进行限制。木材使用量随着科学技术的发展和木材源的减少而呈现一个明显递渐趋势，但这种趋势之于日渐恶化的生态形势来说是远远不够的，植的速度若不能远远大于砍的速度，生态建设就是一句空话，因此，尽快限制木材使用量势在必行。要制止滥伐林木的现象，从根本上讲就要有效限制木材的使用量并尽快开发替代产品。生态环境脆弱区农民使用木材主要用于建筑，如果国家能从支持该地区的生态建设着眼，对当地群众利用混凝土搞建筑给予适当的补贴（补贴的形式可通过扶持建材企业的方式进行），则会取得很好的效果。该项政策的实施可利用3—5年的时间逐步推行。在限制使用木材的同时，政府可从农民手中收购能够移栽成活的大树，用于绿化城市及公路沿线，如果一棵活树的价值高于木头的价值，农民种树，保护树的积极性自然会非常高涨。而且限制使用木材，会大大促进建材业的发展。
七要建立更加严格的计划生育政策。要科学计算生态环境脆弱区的人口分布临界密度，对每一个地区的人口适载量进行严格控制。人口出生指标要和生态治理、生存状况的改善有机结合起来。譬如可将山区农业家庭每对夫妇允许生两胎的指标进行分解：第一胎为基本指标，第二胎为奖励指标，奖励指标制定的出发点是在人口文化素质较低、生育观落后的情况下，对养育最低家庭的一种约束，奖励指标核准的依据是种草种树及发展生产的成效。依据的制定要有科学性，奖励指标的总量不能超过50%，这样既能弥补我国政府在制定计划生育政策时对生育能力和养育能力综合考虑不同的缺憾，又可产生很好的激励作用。
（2）法律措施。
生态环境脆弱区虽整体实现了基本解决温饱目标，但层次较低，部分农民的吃饭问题尚未根本解决。实施大面积退耕还林还草后，或多或少会给一些农民的眼前经济利益带来影响，加之山区农民对土地的依附性很强，已养成了以粮为本、靠农耕养家的传统习惯，因此，大面积实施生态建设必将会产生许多不稳定因素：一是影响社会稳定的群体性事件会有增多的趋势。随着退耕还林还草工程推进和社会诸方面利益关系的调整，农村地区因退耕封山、林草管护、生产经营、粮款兑现等会引发一些矛盾；县与县、乡与乡、村与村、户与户之间因林地草山权属和使用问题而发生争议争诉；实行统一规划植树种草与农民个体承包自主经营也可能因意愿不一而出现意见分岐；有些人乘机贩卖假劣种苗或哄抬价格，扰乱正常种苗价格秩序；政府有些职能部门在实施管理指导方面难免的一些工作失误和极少数工作人员利用职权侵犯群众权益的腐败行为将会影响干群关系等等。社会不安定因素的增多，很可能引发一些农民群众相互之间的矛盾冲突。二是影响社会治安的违法犯罪问题将有上升的势头。在退耕还林还草生态建设中，盗伐林木、滥伐林木、放火毁林草、非法捕杀珍稀野生动物、非法采伐毁坏珍贵植物、非法狩猎、破坏生产经营等犯罪问题将会明显增多。毁林草开垦、毁林采石采砂采土、在林区砍柴放牧、违章采伐采集等违法行为将会突出。三是影响生态环境建设和农民群众利益的灾害事故也会有所增加。在冬春季节，林地草山的火灾事故会相应增多。在夏季秋节，因使用药物防治林草病虫害可能会造成人员、禽畜中毒的危害后果发生。
针对退耕还林（草）生态建设中有可能出现的问题必须及早采取切实可行的对策。
一是政府职能部门要各负其责，坚持依法治林治草。根据国家《森林法》、《草原法》、《水土保护法》、《环境保持法》、《土地法》的规定，林业、草原、土地、畜牧等政府部门是组织实施、管理指导退耕不林还草生态环保建设工程的职能机关。首先要组织做好退耕还林还草地域的登记、确权、发证工作，并纳入规范化管理，确保林区草山承包长期不变的政策落实，稳定林草权、稳定人心。其次要各司其职，严格行政执法，秉公为民办事，强化对退耕还林还草生态建设工程管理服务功能，确保各项工作的顺利进行。必要时，可统一组织建立联合执法工作机制，加强协调配合，坚决制止破坏的现象发生，彻底改变以牺牲生态环境为代价的效益增长方式，促进经济与生态平衡发展。第三要切实加强林区草山的日常管护，落实封山育林、封山禁牧、巡山管护工作措施，妥善解决林农、林牧矛盾，加快生态建设和植被恢复步伐。
二要加大“严打”力度，有效杜绝各类破坏林草资源的行为。各级政法机关要牢固树立大局意识，增强服务退耕还林还式生态环保建设的自觉性。一要始终把确保社会政治稳定置于政法工作的首位，针对退耕与农耕、封山与放牧、保护林草与采伐利用中出现的各种人民内部矛盾纠纷问题，积极开展疏导化解工作。对已发生的群体性事件，要在党委政府的统一领导下，主动配合有关部门妥善进行处置，谨防矛盾激化或造成危害后果。二要提高严打斗争的针对笥和时效性，始终把打击的锋芒对准严重暴力犯罪和严重影响群众安全感的各类犯罪。尤其要强化对毁林、侵权等涉林涉草刑事犯罪和各类经济犯罪的打击力度，通过深入农村地区，深入生产一线，深入农民群众，对群众最关心的“热点”治安问题，坚持露头就打，及时组织开展专项斗争和集中整治行动，决不能让干扰破坏林草建设的违法犯罪活动形成气候，努力为生态环境脆弱区生态建设创造良好的社会治安秩序。三要改进和加强各项治安管理工作。以“三个有利于”为标准，正确处理好管理与服务的关系，处理好社会治安管理与林草区治安管理的关系，自觉把各项政法工作置于退耕还林还草的中心工作中去，打破各业务警种的界线，建立适应新形势的政法工作运行机制和保障体系，努力为党委政府组织实施退耕还林还草工作保驾护航。
三要坚持“谁主管、谁负责”原则，切实加强林草资源保护。一是在冬春火险等级高的季节重点抓好林草区的防火工作。要充分发挥公安消防的专职作用，加强督促检查和业务指导，采取 护林人员承包责任制，切实落实安全管护措施。在林草区重点地段路段，要设置禁火标志，明令禁止野外用火，坚决堵绝林草区一切火源，确保防患于未燃。并坚持防消结合，一旦发生火灾，要积极协助林地灭火组织好做扑救工作。二是保护好害虫天敌，尽量利用益虫治害虫，最大限度地避免使用化学药剂杀虫，谨防发生中毒事故给人民生命财产造成危害。三是加强林草区物种资源的保护，保护好珍稀野生动物和经济价值较高的林草植物，禁止在林区草山捕猎放牧，创造一个良好的生物生长环境。
四要加强思想宣传教育，增强广大群众的环境保护意识。宣传、司法、文化、广播电视等部门，要及时完整地向农村广大干部群众宣传党和政府退耕还林还草的各项政策，宣传生态环保建设的重要性和紧迫性，宣传保护植被与人类生存可持续发展的科学知识，宣传国家有关生态环保建设的法律法规。通过宣传教育，唤起人们的生态忧患意识，增强搞好退耕还林还草生态建设的信心和自觉性。使全民都能够重视环境，爱护环境，建设环境。尤其要向农民灌输正确的思想观念和道德水准，解答思想认识上的一些疑惑问题，理顺农民群众情绪，培养遵纪守法的好习惯，全面推进社会主义精神文明建设。
五要尽快出台生态建设法规制度，使生态建设有法可依，违法必纠。一方面，生态环境脆弱区随着西部大开发的进行，必须解决好发展与避免对资源与环境的掠夺性消耗这对矛盾。不可持续的发展不是真正的发展，也不可能给人民带来幸福和安康。因此，必须尽快出台生态建设法规制度，及早规范各种建设行为，并保证生态建设有序进行；另一方面，不论是退耕种草所建人工草地，还是生态建设改良草地，必须依法进行有效的管护，才能发挥最大的投资效益。当前在草地资源保护方面有关草原法律法规的部分，存在着法律条款可操作性不强、执法机构不健全、执法力量薄弱、执法手段落后等问题，因而破坏草地资源的案件往往得不到及时查处，当事人得不到应有惩罚，起不到法律法规的威慑作用。因此，有必要对一些条款补充具有可操作性的实施细则，以做到有法可依。
六要加强队伍建设，确保生态建设执法工作落到实处。要进一步加强草原监理和草原公安派出所建设，并不断改善装备，使草原法律法规的贯彻执行有可靠的组织保障，以做到违法必究，对草原执法人员进行岗位培训，提高其业务素质和执法水平，实行持证上岗制度，以做到执法必严。
（3）科技支撑措施。
一要建立生态环境脆弱区生态环境定点监测网络。监测网络采取定点监测与现代空间信息技术结合，满足工程规划、进度监理与监督、效益评价等管理环节对信息的需求，为区域生态环境建设的宏观决策与顺利实施提供科学信息支撑。
二要做好生态建设气候分析和预测。在充分利用资源卫星遥感资料，对生态环境脆弱区当前植被状况、土地沙化情况、土地利用现状进行调查与分析的基础上，结合气候资源本底资料，对生态环境脆弱区生态建设工程进行区域划分，确定宜林地区和宜草地段，通过气候相似理论提出适宜种植的参考树种。从气候资源充分利用和可持续发展的角度，提出发展经济林、水保林、薪炭林、防护林的区域分区。
三要加强生态环境脆弱区生态建设科学技术的研究。要因地制宜地进行生态分区、生态评价和生态工程设计，在技术方面要发挥多技术的综合作用。在国家重大基础研究的项目中，组织开展对生态环境脆弱区区域环境与植被的演替历史、环境建设的水资源承载力以及水文效应、复合
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