论我国的环境公众参与制度建设

    摘要  从“公众参与”的范畴界定及相关理论——“环境公共财产论”与“环境公共委托论”着手，分析了我国公众参与的现状：仍然以体制外参与为主，即使体制内参与也存在很大缺陷。在此基础上，提出了对建立环境公众参与制度的框架性建议：主张将公众参与原则列明为环境法的一项基本原则，建立环境信息权制度，同时完善环境立法与环境行政的公众参与制度。目的是希望通过推进环境民主化进程来实现真正对环境的有效保护。

    关键词：环境公众参与  社会公共利益  环境信息权  环境影响评价
　　　
1 公众参与的界定及其理论基础
    从社会学角度来看，公众参与分为体制外的参与和体制内的参与。由于法学的研究任务仅限于体制内的参与，因此我们将本文的公众参与界定为：公民、法人或其他组织作为主体，在法律制度框架内，在其权利义务范围内，代表社会公共利益而非私利进行的一切活动。具体到环境法中,公众参与意味着一定的公民、法人和其他组织通过一定的程序和途径参与环境保护事业，使得该项事业有利于公众利益的活动。
    倡导环境保护的公众参与主要源于2个相互关联的理论。
1.1环境公共财产论
    这种理论认为，空气、水、阳光等人类生活所必需的环境资源，在当今受到严重污染和破坏，以致威胁到人类的正常生产和生活的情况下，不应该再视为“自由财产”而成为所有权的客体。环境资源就其自然属性和对人类社会的极端重要性来说，它应该是全体国民的“共享资源”，是全体国民的“公共财产”，任何人都不能任意对其占有、支配和侵害，否则，任何其他个人、组织均有权通过一定的法律程序和途径对此行为进行事前防范和事后救济。
1.2 环境公共委托论
    基于前一种理论，为了合理支配和保护环境资源这种“公共财产”，按照现代国家理论，公共财产共有人委托国家来管理，由此产生了委托人与代理人之间的对立统一关系。从理论上讲，政府作为国家行政机构，应该按照委托人的意志，以一种公正而高效的方式创造和维护良好的环境；而事实上委托人与代理人之间存在着严重的信息不对称：代理人掌握的信息多，处于信息优势地位；委托人掌握的信息少，处于信息劣势地位。正是这种信息不对称的存在，带来了道德风险问题：当委托人无法（或是不能低成本地）观察到代理人的行为，代理人就有积极性从其自身利益出发（而不是从委托人利益角度）采取行动，且这种自利行动往往是以损害委托人利益为代价的[1]。基于这种考虑，我们有必要建立一种约束机制，使代理人按照委托人的利益来行事，实现政府与公众之间畅通的信息传递，以保证公众在适当的条件下直接行使自己的“公共财产权”。由此，公众参与制度成为一种必然的需求。
 
2我国环境公众参与的现状
2.1 主要形式是政府倡导型的体制外参与
在我国，很多的公众参与都是在政府推动、倡导下进行的，而不是有关组织和公民的自觉行动。这种公众参与一般是首先由各省、市、县政府或其环保部门通过新闻媒体对政府的某一环保决策（一般不具有持久性），如“城市环境综合整治、推进生态建设”等重点工作进行报道和公布，使公众先对此有所了解，然后由政府牵头，组织公众进行主题宣传教育活动，成立环保志愿者队伍，或者配合这些行动开展一些倡议性的签名活动等。这种政府倡导型公众参与的缺点是缺乏系统性和持续性，公众较难有自己的独立立场。而真正意义上的公众参与的主要目的，是实现公众对政府的有效监督（包括对决策、执行过程的监督）。因此，在我国，目前的公众参与更多是一种形式上的东西。
2.2 体制内的参与有很大缺陷
从环境法律层面上讲，我国目前基本上没有公众参与制度。
纵观我国几部主要环境保护法律——《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》，有关公众参与的类似条款只有2条：（1）一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告（如《环境保护法》第6条，《水污染防治法》第5条）；（2）环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见（如《水污染防治法》第13条，《环境噪声污染防治法》第13条）。2002年通过的《环境影响评价法》第11条和第21条相对有些进步，即要求“报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众意见采纳或不采纳的说明”。
显然，上述规定过于简单，既不成体系，又难以操作。检举和控告作为一种事后救济，且缺乏相应的“立案受理——审查——裁决”程序加以保障，很难透明而公正地实施。法律规定了“环境影响报告书中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”，“报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众意见采纳或不采纳的说明”，但这属于事前防范措施，公众的参与权仍未得到有效保护，因为还存在一系列问题如公众是否有权并且如何获得提供意见的依据——相关背景信息，当局或建议者是否必须对公众意见作出反应，在什么条件下必须举行公众听证会，公众是否有权了解或是否可以质问环境影响评价的充分性等等。这些问题得不到解决，公众参与只能流于形式。因此，只有将我国的公众参与予以制度化、系统化，才能将其落到实处。
 
3对建立我国公众参与制度的几点构想
3.1  将公众参与原则列明为环境法的一项基本原则
将公众参与原则作为环境法的一项基本原则，有利于将该制度贯穿于整个环境法体系，而且即使在缺乏相关法律条文时，公众仍可以直接援引该原则实施保护公共利益的活动。这样就可以实现一种良性循环：政府真诚地对公众履行透明而公开的职责，而公众与代表公众的组织真正地被发动起来，并确实有对话的愿望。
以法国为例，其1998年的《环境法典》中明确将公众参与原则作为一项基本原则。在这一原则指导下，该法典以专门一编对公众参与制度作了详尽的规定，内容涉及对治理规划的公众审议、影响评估、有关对环境造成不利影响项目的公众调查，以及信息获取权等。完善的制度带来了良好的环境保护氛围。法国的环境保护协会非常活跃，环境保护协会在大量的政府环境保护委员会中都有其代表，积极参与官方在环境方面组织的一切活动，并可以接受自然人的委托从事任何法庭判决的补救行动[2]。
3.2  建立环境信息权制度
环境信息权制度是指公民、法人和其他组织有权向法定公共机构获取有关环境信息的权利。环境信息的权利是实施有效公众参与的必要条件，因为公众参与主要是公众意志的参与，在对有关环境信息一无所知的情况下，公众根本无法对参与对象有一个正确、全面的认识，更谈不上形成自己的观点看法。因此，环境信息权应该是公众参与制度的一个重要组成部分。
根据西方发达国家的立法惯例，环境信息权的权利主体一般是任何公民、法人或其他组织，而且他们无需证明其特殊的利益；义务主体主要是法定公共机构，即依法收集和整理环境信息、向社会提供环境信息服务的国家机构，包括立法机关、行政机关和司法机关下设的专门机构，特别是环境保护行政机关。有些国家如法国，还将承担环境公务并且受公共机构控制的组织和个人，作为环境信息权的义务主体。
环境信息权的客体是与环境保护有关的信息，具体包括环境政策法规信息、环境管理机构信息、环境状态信息、环境科学信息以及环境生活信息等[3]。
至于环境信息权的内容，将来在构建相关制度时可以考虑下列事项：
（1）获取权：有关公共机构应依申请向公民、法人或其他组织提供环境信息，而申请人无需证明其特殊利益。
（2）主动提供信息：公共机构应当主动提供一些环境信息，如有关环境计划的目的、内容，有关法规草案、环境报告等。如1994年，德国的《环境信息法》第11条明确规定：“联邦政府每4年在联邦地区公布一次国家环境报告，第1份报告于1994年12月31日公布。”[4]
（3）信息：主要是指与环境有关并为环境公共机构所掌握的信息，其中包括有关大气、水、土壤、动植物种群、土地和自然资源的信息，以及有利于或不利于环境的活动或措施。这些信息可以是文字、图像、录音、数据库等各种形式。
（4）例外信息：出于保护公共安全、商业信誉、个人隐私等目的，有些环境信息应不予公布。在这一点上，德国1994年的《环境信息法》值得我们借鉴。它将例外信息分为3类：
(a) 为保护社会公共利益而不予以公布的信息（绝对不予公布），主要包括下述情况：当公众信息对国际关系、国防、政府主管部门的可信度有影响时，或危及公共安全时；在法庭审理过程中，或审讯罪犯调查过程中，或政府主管部门执行行政管理时；如果担心信息的公布会对环境造成明显的或持久的损害或者使政府采取的措施受到威胁时。
(b) 为保护个人利益而不予公布的信息（主管部门经利益权衡后可予公布），主要包括下列情形：公布个人信息，会给个人带来重大损害；违反著作权保护法，与信息媒体相冲突。
(c) 基于程序上的考虑而暂不予公布的信息（在条件具备时可予以公布），主要包括：文件内部传递未完成，数据未确定，内部尚未通知时的信息；明显不正确的申请所要求提供的信息；私人第三者没有义务必须向有关主管部门报告有关环境的信息，未经该第三者同意，应不允许公布这类环境信息[5]。
（5）提供信息的途径：就申请提供信息的程序来说，申请人应当向环境信息主管机关提出申请，但如果向主管机关以外的行政机关或机构提出申请的，该机构应将申请移送主管机关并应立即通知管理环境信息的工作人员。而申请则必须完整具体，以获取文件为目的，并且是现有的、为主管机关所掌握的文件。
（6）费用：费用应当合理，应仅限于提供信息的费用，而不应将主管机关收集整理信息的费用让申请人负担（应由国家财政负担），否则将可能导致对环境权的行政障碍。
（7）时效：公共机构应当尽可能快地给予答复。根据欧洲共同体第90/313号有关环境信息取得自由的指令，答复最迟不得超过2个月，作为其成员国只能设定更短的答复期限[6]。
（8）申诉权：如果申请人的信息请求被部分或全部拒绝，或者公共机构未按期答复，应允许申请人向法定行政机关申请行政复议或向法院提起行政诉讼。
3.3  构建环境立法公众参与制度
环境立法公众参与和其他立法公众参与制度并无实质性区别，希望能在我国的《立法法》中加入立法听证制度以及创建、复决制度。
3.4　构建环境行政公众参与制度
环境行政程序中公众参与的事项及相应的参与方式大致可以概括为以下几个方面：（1）以听证、提供意见等方式设立环境质量标准，污染物排放标准或其他环境要求；（2）以听证、提供意见、行政救济等方式参与环境影响评价过程；（3）以提供意见、社区组织、行政救济等方式参与环保法令的执行；（4）以社区组织等方式参与的调查与监测；（5）以听证、提供意见、公民投票等方式参与决定高度污染性设施的设厂和大型开发项目[7]。这几类公众参与的程序基本类似，而其中尤以环境影响评价中的公众参与程序最为复杂和典型。
1993年由国家计委、国家环保局、财政部、中国人民银行联合发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中首次提出了公众参与的明确要求：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，报告书中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能考虑和补偿，公众参与工作可在评价大纲编制和审查、报告书审查阶段进行。”1994年通过的《环境噪声污染防治法》中第13条规定：“环境影响报告书中应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”。2002年通过的《环境影响评价法》第11条及第21条，分别对专项规划编制单位及项目建设单位规定，在报送规划草案及报批环境影响报告书前，应当“举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见”，并“应当附具对意见采纳或者不采纳的说明”。
这些规定是零散的，缺乏完整的体系，实践中很难落实。笔者对我国未来环境影响评价中的公众参与制度的初步设想是：
（1）一旦主管机关决定对某项目实施环境影响评价时，必须以公众易于获得、易于了解的方式将该项目予以通知或公告。
（2）应允许任何公民、法人或其他组织按照一定的方式和程序参与规划过程，了解相关的背景信息，并有机会得到环境影响评价文件。
（3）公民、法人或其他组织可就该项目提交有关书面评论，而有关当局或建议者必须给予积极的回应；不论意见是否被采纳，都应附在最终的环境评价报告中。
（4）当存在较大争议或公众对听证感兴趣时，应举行公众听证会，公众有权了解作出最后决定的理由，并有权质问环境影响评价的充分性。
（5）公众有权获得行政救济，即如果主管机关在环境影响评价程序中没有依照法律规定进行公众参与程序，而造成信息损害、程序损害或被认为有其他违法现象，具备一定条件的公民、法人和其他组织则有权提起行政复议或行政诉讼。
 
4结语
环境公众参与制度要求树立这样一种理念：国家并非自然的和惟一的社会公共利益的代表者，公民、法人和其他组织在符合一定条件的情况下同样可以成为社会公共利益的代表者和维护者，以实现对国家权力的制衡与监督，并最终保护人类的共同财产——环境。
 
5 参考文献
1 [美]科斯,哈特,斯蒂格利茨,等.契约经济学.北京：经济科学出版社,1999,19～25.
2  赵国青.外国环境法选编 (第一辑下册).北京：中国政法大学出版社,2000, 616.
3 高家伟.欧洲环境法.北京：工商出版社,2000,130～131.
4 赵国青.外国环境法选编 (第一辑下册).北京：中国政法大学出版社,2000, 774.
5 赵国青. 外国环境法选编 (第一辑下册).北京：中国政法大学出版社,2000, 773.
6 高家伟. 欧洲环境法.北京：工商出版社,2000，134.
7 王明远. 环境侵权救济法律制度.北京：中国法制出版社,2001，78～79.
 
作者潘登，男，1980年9月出生，现为华东政法学院在读硕士研究生。