构建流域可持续管理体系的思考

　　流域管理面临着21世纪新的挑战，流域内各种不同性质的用水要求之间存在矛盾，而在水资源调配方面则要从整个流域水资源的可持续开发利用的角度进行全面规划，统筹考虑。因此，开展流域水资源的可持续管理，寻求其实施途径是十分必要的。

　　流域可持续管理的内涵

　　流域的可持续管理不仅要考虑到方法，还需要考虑管理目标，例如可持续发展。这就要求资源开发、投资分配、技术创新和制度安排的变化必须相互协调，为人们的实际需要提供更多的机会。这个过程有社会经济和生态资源因素，它们在实践中是密切关联的。流域可持续管理不可缺少的因素包括：（1）接受拥有安全水资源是人类的基本权利之一；（2）关注经济发展对流域系统和未来后代的长远影响；（3）环境质量与社会经济发展的相互依存；（4）流域间水资源转移需要特别注意水资源利用的改进；（5）在保证水质不退化，水量不减少，不超过流域系统承载力的基础上，开展水资源的利用；（6）有清晰框架、目标和策略的全流域战略规划，例如流域综合管理规划；（7）通过公开的规划过程和免费获得可靠的关于流域系统的状态和管理方案影响的数据、信息和知识，加大透明度，加强公众的参与；（8）增强流域国内和国际合作的相互理解和尊重，特别是解决跨边境的水质和水量的问题，确保水资源利用的安全，解决水资源转移中可能发生的冲突；（9）先进技术的开发与应用，例如综合监测、模拟、决策支持系统、支持水权所有者可参与的界面友好的知识和信息系统。

　　流域可持续管理体系的架构

　　流域可持续管理体系包括五个部分，这些部分形成一个循环。如果一个流域从一开始就遵循这些步骤，那么它就可达到良好的管理水平。在大多数国家和地区的实践中，其中有些步骤已被采纳。对于这些实例，以这个框架体系为背景，可以评价其综合管理状况，并加以详细说明。

　　第一部分包括在国家制度框架指导下，流域资源和需求的评价。在开始建立流域管理系统前，需要以水资源管理领域的制度和法律规定作为基础。在任何情况下，需要明晰国家和地方政府的责任和义务。例如，相应的主管机构的建立。另外，还需要发放许可证，设立质量标准，强化管理体系。流域资源和需求的评价对进行流域管理是非常重要的，与流域的资源使用、实际需求和面临的压力等相关的内容构成了评价的目标。

　　第二部分的实施依赖于所管理的区域是否属于跨国的或者洲际间的。流域共享的国家可以开展技术合作，作为推进相互理解和信任及进一步合作的政治承诺的开始。他们应该公开咨询，精心设计协议，做好管理流域的具体安排。如果流域系统中各部分没有一个共同目标，那么就不能充分发挥流域综合管理的潜力。另外，国家应该建立一个联合协调机构，作为协调和谈判的服务平台。

　　第三和第四部分为管理系统的核心，主要包括管理规划的开发和实施，这项规划能支持和改善实施管理的途径。在第三部分，主管机构（可以是国际、国家或地方机构，由相关流域的状况和特征来决定）制定一项5年或10年的管理规划。这项规划过程应该为开放式的，与流域管理领域外的问题相联系，以解决上下游之间的冲突。其规划的内容依赖于特定的自然和社会经济条件。通常情况下，一项流域管理规划包括以下主要部分：流域的基本情况概述；经济、人口和生态环境变化的展望；资源利用与生态系统保护之间平衡的目标，以及实现每一项目标的一整套措施等。

　　第四部分涉及管理规划的实施。这项规划一方面通过国家、地区、地方甚至流域机构实施，另一方面通过公司、社区和居民实施。每个主体均有自己的责任，但需要通力合作才能实现管理目标。在这个部分，主要任务包括与水资源相关的机构的常规活动登记（例如废水的处理），检查约束机制，发放许可证和实施对策。这一个部分也包括污水处理厂的建设、新技术的引进、灌溉工程建设和自然环境的恢复。许多突发事件也会改变一些计划行动，因此，必须保证随机应变。事实上，实际实施规划行动可以不断地提供新经验，形成规划与实施操作的良性循环。

　　第五部分涉及到规划实施一定年限后，使用强化监测的评价。制定和实施规划而获得的经验是相互反馈调节的过程。应该注重实际监测结果，为确保顺利开展下一轮规划奠定基础。

　　无论是从头开始还是从某一部分开始，最终目的是建立完善的管理控制系统，实现全流域资源的可持续管理。当然，要达到这一目的必须通过反复实践和总结经验教训，经过磨合达成国家或区域之间的协议。因此，管理系统的各部分将需经过多次运行后，才有可能达到满意的控制水平。在各部分，应该保持公众的可知性，为公众与水权所有者提供参与决策过程的机会。

　　流域可持续管理的实施途径

　　（1）对流域生态经济系统进行科学诊断，以解决其用水量、水质、用水形式等问题为突破口，适度地修复和重建流域的环境结构和功能。

　　（2）要优先考虑重要水体、重点区域、重点保护的动植物种类等的用水，有助于在规划中调整安排流域生态环境用水，强化改善流域生态环境的措施。

　　（3）跨国流域需要两国或多国共同合作，以实现流域的可持续管理。各国应优先选择技术领域的合作，同时，还应制定有关流域管理的国际合作协议。流域协议和其他关于国际合作的条约应反映相关的国际法准则，特别是公平与合理的使用原则，不引起重大危害的义务，以及适时通告和交流信息的责任。

　　（4）建立一个能组织和监督流域管理合作的联合协调机构。对于跨国流域而言，成立国际流域委员会是不可缺少的。国际流域委员会在跨国流域管理中可发挥多种功能，如协调研究与监测的关系、协调参与流域规划和监测与化解矛盾之间的关系等。跨国水域的国家可建立边境联合水利委员会。

　　（5）明确水权所有者的责任和义务，保护水权所有者的权利，保证水权所有者的实际收益。同时，企业和公众应积极地参与流域管理。

　　（6）无论在国内还是在国际上，水权应是具有弹性的，应适应于不断变化的环境。为解决上下游地区利益的纠纷，应建立相应的动态管理机制。

　　（作者为中国社会科学院农村发展研究所副研究员）