流域综合管理与河流健康
水是生命之源,工业的血液,农业的命脉,是人类生存和发展的基本物质,也是不可替代的自然资源和环境资源。当前,水资源的开发利用已超过水环境的自然承载能力,随着人口的急剧增加、社会经济的迅速发展,人类社会对水的需求越来越大。如何从流域管理的角度实现水资源的可持续利用,维护河流健康,保障经济社会的可持续发展,确保“水安全”是世界各国共同面临的重要问题。
我国的七大水问题
包括水资源、水环境、水生态在内的水安全已成为本世纪我国最重要的发展问题。概括起来,我国主要面临水多、水少、水浑、水脏、水生态、水开发、水管理等水问题。
水多——频繁的洪涝灾害威胁着经济社会的发展。受季风影响,大部分地区汛期的降雨量占全年的60%~80%,洪涝灾害严重。大部分江河的防洪工程系统还没有达到规划标准,尤其是蓄滞洪区建设严重滞后,尚未形成完善的防洪减灾体系,由于对防洪标准缺乏统一规划和管理,使堤防线越来越长。大量中小河流防洪标准低,病险水库多也是防洪中的重大隐患。由于泥沙淤积和人为占用河道和蓄滞洪区,堤防越来越高,洪水位不断抬高,出现了恶性循环,防洪形势十分严峻。
水少——水资源紧缺已成为经济社会发展的主要制约因素。我国水资源总量2.8万亿立方米,居世界第6位,按照13亿人口计算,人均2200立方米,为世界平均的30%,排名第100位后,为12个贫水国家之一。据预测到2030年我国人口达16亿,人均水资源1700立方米,在国际警戒线下,是典型的资源型缺水的国家。随着我国工业化和城市化进程的加快,污水排放量也随之增加,水环境将进一步恶化,水质型缺水日益严峻。严重缺水还加剧了一些地区的生态与环境问题,全国湖泊面积比50年前减少15%。2008年底至2009年初的30年至50年一遇的特大干旱更为中国的缺水敲响了警钟。
水浑——水土流失、生态恶化的趋势没有得到有效遏制。我国是世界上水土流失最为严重的国家之一,水土流失已成为我国最为重大的环境问题。由于缺乏统筹规划,水土资源存在过度开发现象,每年流失的土壤总量达50亿t。山区毁林开荒,草原过度放牧,湖泊湿地围垦等造成严重的水土流失,不仅导致土地退化、生态恶化,而且造成河道、湖泊泥沙淤积,加剧了江河下游地区的洪涝灾害。
水脏——水污染严重。大量未经处理的工业和城镇生活污水直接排入水体,江河湖海遭受严重污染。全国约有75%以上的湖泊水域,53%以上的近岸海域受到显著污染。全国有79%的人正在饮用有害的污染水。污染加剧了水资源的短缺,直接威胁着饮用水的安全和人民的健康,影响到工农业生产和农作物安全,造成国民经济损失约为国民生产总值的1.5%~3%。
水生态——水生生物多样性的丧失和水生态的破坏。国际公认的流域水资源利用率警戒线为30%~40%,而我国大部分河流的水资源利用率均已经超过该警戒线,如淮河为60%,黄河62%、辽河65%。我国部分江河水资源过度开发利用,使淡水生态系统成为全球生物多样性丧失速度最快的生态系统,众多珍稀的水生生物数量锐减(如长江流域的白鳍豚、江豚、鲥鱼、胭脂鱼、银鱼等)。在不合理的开发模式下,水生态过程遭到破坏,河流系统在众多的水利工程的雕刻下,不断渠道化、破碎化,造成洪水调蓄能力、污染物净化能力、水生生物的生产能力等不断下降。
水开发——水资源过度开发利用。表现在地下水开采严重,大量湖泊萎缩,滩涂消失,天然湿地干涸,水源涵养能力和调节能力下降,许多河流断流,部分河段的开采超过了它实际的水资源承载能力和水环境承载能力,水生态失衡呈加重趋势。同时,我国用水效率不高,用水浪费严重现象普遍,节水型社会建设迫在眉睫。
水管理——体制与机制还没有根本理顺。“九龙治水”是对我国治水历史的形象总结,虽然国家从部委职能上进行了不断改革,但还没有从根本上理顺水管理的体制和机制问题。职能交叉、部门协调问题依然突出。具体表现在:
水资源管理和水环境管理分离的双重管理体制割裂了水资源生态和经济属性,割裂了水资源开发利用和水环境保护内在联系。
流域综合管理的必要性
目前,国内外关于河流的健康有不同的理解和诠释,但是其核心还是维护河流完整的生态系统,发挥河流全面与可持续的功能,实现人类福祉与自然生态的和谐。只有健康的河流、可持续的流域生态系统才能为“水安全”提供持久的保障。
流域是指被地表或地下水分水线所包围的区域,是一条河流或水系的集水区域,其中的土壤、岩石、水体和植被等都相互联系、相互作用。流域系统是以水循环为纽带,自然过程与社会经济过程在流域中相互联结、互相影响而形成的一个复杂的自然社会经济综合系统。流域系统具有整体性、区域性、层次性和网络性、开放性和耗散性、非稳定性、非线性等方面的特征,有物质循环、能量流动、信息传递、资金增值四大功能。
流域综合管理是以流域为单元,在政府、企业和公众等共同参与下,应用行政、市场、法律手段,对流域内资源全面实行协调的、有计划的、可持续的管理,以协调流域内各利益相关方的利益,不断维护和改善生态环境质量,逐步提高居民生活水平,促进流域公共福利最大化,最终达到流域可持续发展的目标。
流域综合管理是实现资源开发与环境保护的最佳途径,其最终实施要依靠科学合理的管理机制。需要遵循公共福利最大化、协调发展、环境安全、相互联系与综合、利益公平、代内和代际公平、公开透明、谁污染谁负担等原则。通常采取立法、行政、市场与公众参与的手段进行管理。
实施流域综合管理是一个较长的过程,需要在法律与法规、体制与机构、科学与技术、手段与措施等方面开展系统的探索与变革,需要政策环境、机构角色和必要的管理工具这三大支柱。
解决“水安全”的主要思路
一是为河流让出空间,给洪水以出路。江河洪水是一种自然现象,历史上许多洪灾的形成是由于人为侵占洪水宣泄和调蓄的空间造成。在处理人与洪水的关系上最重要的是要给洪水以出路,在流域规划中要以"为河流让出空间"、"为湖泊让出空间"、"为洪水让出空间"等理念为指导,实现人与洪水和谐共处。
二是建设节水型社会,提高水资源的利用效率和效益。我国水资源不足、用水浪费、水污染严重,资源型缺水和水质型缺水并存。应对干旱缺水,靠修水库、建调水工程不行,大力推进节约用水,全面建设节水型社会才是解决干旱缺水最根本、最有效的战略举措,是保障我国经济社会可持续发展的必然选择,其意义等同于三峡、南水北调工程。必须转变用水观念,创新发展模式,通过建立水权制度,不断提高全民的节水意识,加强公众参与,切实采取经济手段,完善内在激励机制,以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。需要研究减少水生态足迹的战略,推动节水型社会建设(企业、家庭、农业)。
三是维护河流的健康生命,保证环境流,确保河流的水生态。必须以河流健康作为流域管理工作的最终目标,依据科学的河流生态系统的原理,恢复河流的健康生命,最大限度地适应自然经济规律,充分依靠大自然的自我修复能力,实现江湖联系,保障生态环境需水,保护水生生物资源及其湿地生态系统网络,解决当地社区发展的可持续利用替代生计。实现流域社会经济和环境全面协调可持续发展,力争流域综合效益的最大化,使人与自然和谐共处。
四是夯实企业社会责任,推动“节能减排”,控制污染源。水作为一种自然资源和环境要素,在流域这个复合的生态系统之中地表水与地下水相互转换,上下游、干支流、左右岸、以及水量水质相互关联,相互影响,流域水循环不仅构成经济社会发展的资源基础,生态环境的控制因素,同时也是诸多生态问题的共同症结所在。在整个经济结构布局和经济发展过程中,必须发展绿色经济,严格排污权的管理。推动企业社会责任的落实,引领企业“节能减排”,控制污染源。。
五是从水管理的机制入手,跨越水管理体制障碍。积极探索适合于中国国情的水管理框架和模式,从国家、流域和地方层面多维、立体地角度去解决水管理问题。
实施流域综合管理的战略思考
机构——国家层面上的涉水大部制改革,流域层面上的机构整合与协调。流域管理体制是关于流域资源利用与环境保护管理的组织机构、职责划分或管理制度的总称。实施流域综合管理,需要在国家层面上的涉水大部制改革,流域层面上的机构整合与协调。国家已经探索整合部委职能,探索了交通领域的资源与职能整合问题,希望在探索与试点成功之后,面对比交通更加复杂的水问题,研究并推动实施涉水大部制改革,整合有限资源,减少部门职能交叉,加大协调力度。在此基础上推动流域层面上的机构整合与协调,如现在的长江流域存在的水利部长江水利委员会(含水利部与环境保护部共管的长江水资源保护局)、农业部长江渔业管理委员会、交通部长江航道管理局、环境保护部的涉及长江流域的区域办公室的职能和机构都需要统一协调,强调流域资源、环境与经济发展的综合协调与管理,而不仅仅是河流水的管理。在时机成熟时进行整合,建立综合全面协调长江事务的流域管理委员会。
立法——涉水协调与流域管理法规的建立。建立适应流域综合管理的法律法规是机构建设和推动健康河流的基本保障,尽管立法的历程漫长而复杂,尽快研究和探索立法机制和相关内容是需要重视的关键问题。需要按照流域管理与区域管理相结合的原则,以“一龙治水,多龙管水”的模式,对江河上中下游、左右岸、城市与乡村、水量与水质、地表水域地下水、供水域需水、用水与防治污染,实现统一规划和统一管理,加强水资源立法和执法。
规划——以科学发展观为指导,以流域可持续发展为目标指导流域规划全面工作。流域规划的权威性是搞好流域规划的保障,推动流域综合规划,充分考虑流域的自然属性、社会因素、经济发展是十分必要的。需要搞好水源地保护、加强湿地保护、搞好生物多样性保护,恢复江河联系,充分考虑环境用水,确保环境流量。总之,统筹考虑流域保护与发展,吸取国内外流域规划的成功经验,学习国外流域规划导则的精华,建立中国流域规划导则,引领中国健康河流,保障流域经济社会与自然生态的可持续发展至关重要。加强规划的制定和实施的监督检查,制定明确的河流水资源配置原则和方案。
利益相关方参与——机制和平台建设推动。通过社会各界共同努力,推动建立对话平台,鼓励跨部门、地区的合作沟通、公众参与是当前阶段无悔的选择。建立有效的协商沟通机制,综合运用工程、技术、经济、行政和法律手段,建立权威、高效、协调的流域综合管理体制。积极探索建立政府宏观调控、流域民主协商、准市场运作和用水户参与管理的运行模式。重视建立有效的实时监测、评估体系与监督机制。
流域综合管理工作在国外已经走过近50年的历程,而中国的脚步刚刚开始,随着中国在国际社会中的影响力日益剧增,发挥国内外专家的优势,充分挖掘中国人民的智慧与才干,中国流域综合管理的道路必定会越来越宽广,中国的健康河流也必将永久地可持续发展下去,成为中华民族伟大复兴的坚强后盾与发展基石。
(作者系世界自然基金会项目淡水项目主任)