和谐林业的法律保障

张国庆

（1安徽省潜山县林业局，安徽  246300）

［摘要］  运用发展学理论，论述了森林法的作用：保护森林，发展林业。然后，指出我国现行森林法存在的主要问题，并提出了修改意见。

［关键词］  发展学；民心物体；和谐林业；森林法；生态容量

中图分类号：D9                  文献标示码：A

The most Basic Law Guarantee in Concord-forestry

ZHANG Guo-qing

（Forestry Bureau of Qianshan County Qianshan,Anhui 246300,China）

Abstract:  This article make use of Developolog theories, discussing the function of the forest law:Protect the forest, develop the forestry.Then, point out the existent key problem of current forest law of our country, and put forward the modification opinion.

Key Word: Developolog；PHNB（The people are my hearts, the nature is my body）；Concord-forestry ；forest law；ecological capacity

CLC Numbers:  D9

Document Code:  A

1.和谐林业

林业不只是一个经济部门，更重要的是环境建设的主体，是人类社会和谐发展的基础。

1.1发展学

发展学，是研究人类社会发展规律，探讨人类社会与自然共同和谐繁荣规律与方法的科学。由于自然地理环境和社会人文环境的不同，不同地区不同民族的社会发展规律肯定有所差异，发展学在研究全人类社会发展规律的同时，还要研究这种差异，探索实现人类“幸福”途径；发展学在开展研究时，既要进行宏观综合研究，还要开展微观细化研究，二者相辅相成，不可分割；发展学本身就是研究“发展”的科学，因此，发展学的理论不能因循守旧，要与时俱进，进行理论创新，不断追求进步，及时批判修正错误的、不符合时代发展的旧理论；发展学是探索人类幸福途径的科学，因此，发展学坚决反对一切反人类、反科学、反发展的行为。

换句话说，发展学就是要用悲观者的眼光去寻找人类的缺点，寻找社会发展中存在的问题，研究这些缺点和问题；然后，用乐观者的心态和行动方式，发扬我们人类的优点，寻找改正缺点的方法，寻找解决问题的方法，去谋取人类幸福。［1～5］

1.2和谐发展

在个人自由主义日盛的今天，有些人可以为了个人私利，背叛兄弟朋友，反目成仇，何况素不相识的普通民众和他们认为与自己关系不大的自然万物？因此，我们有必要将“民胞物与”修改为“民心物体”，只有将广大民众都当成自己灵魂与心脏一样，将自然万物当作自己身体一样，才能和谐地与人相处，才能和谐地与自然相处。

和谐发展就是根据社会·生态系统的特性和演替动力，遵照自然法则和社会发展规律，利用现代科学技术和系统自身控制规律，合理分配资源，积极协调社会关系和生态关系，实现生物圈稳定和繁荣，达到“天人合一”、“人地共荣”的目的。因此，和谐发展可以归纳为：资源共享，适时协同，按需生产，和谐共荣。也就是说，和谐发展的最低目标是生态健康，最高目标是以“民心物体”为行为准则，实现自然界和人类共同繁荣。［6～8］

表1  发展学主要理论简表

1.3和谐林业

“社会”与“生态”是一个复杂的复合大系统，人类活动必须遵照自然法则和社会发展规律，实行“资源共享、适时协同、按需生产、和谐共荣” ，实现“人地共荣”。林业是这个“社会·生态”系统中的一个子系统，是维护社会·生态系统和谐的主体，为此，笔者根据“和谐发展”理论，提出了“和谐林业”概念：①以森林生态系统为经营对象；②和谐地协调人与人（包括组织与组织、人与组织）、人与环境的关系；③“人地共荣”为最高目标。

因此，和谐林业的内涵可以理解为：以和谐发展理论为指导，以现代科学技术为手段，全社会协调参与社会·生态系统的研究与管理，协调人与人的社会关系和人与自然的生态关系，实现人与自然的和谐共荣。

显然，和谐林业体系具有复杂系统所具有的网络性、多区域性、开放性、动态性、耗散性、作用过程多样性、多维数、非线性等特性。和谐林业不是一个经济产业，而是一个生态行业，是一个管理森林生态系统（将来也许可以拓展为陆地生态系统）的生态行业，我们应该运用整体复杂性研究方法、3D方法（全社会共同参与系统诊断、参与方案设计、参与推广与实施），对林业进行研究，对人地系统进行模拟分析，寻求系统和谐发展的新途径。［9～17］

2.和谐林业需要“和谐”的森林法来保障

建设和谐林业，除了需要物质、技术、文化保障外，在法律上，还需要和谐的森林法来作为保障，来规范各种涉林行为，保护森林生态系统的安全，保障实现林业和谐发展。

2.1森林法的作用

简单来说，森林法的作用就是：保护森林，发展林业。这里的森林，不只是木头，而是整个陆地生态系统；这里的林业，也不只是木头林业，而是管理陆地生态系统的大生态行业。

2.2保护森林

森林是陆地生态系统的主体，而且与其它生态系统密不可分。保护了森林不受破坏，也就基本保住了陆地生态系统的安全；要保护森林，也必须从保护陆地生态系统入手。因为，如果孤立地从狭隘的木头林业目光去保护森林，森林保护行动将承受极大的外界压力，无法调和生态与经济之间的矛盾，最终使森林保护行动陷入困境。

2.2.1保护与发展相结合

就一般状况而言，欠发达地区生态与经济矛盾比较突出。就欠发达地区而言，生态系统除了要承受当地居民最基本的生活物资需求外，还有承受发达地区的经济入侵和生态剥削。这就要求我们在保护森林的同时，首先要保证当地居民的基本生活需求和基本的发展要求，否则，将当地居民排除在森林生态系统之外，单纯地开展森林保护行动，那不过是纸上谈兵。其次，在保护森林行动中，要抵抗得住发达地区经济入侵的诱惑，坚决抵制发达地区的生态侵略，也就是说，绝对不允许“先破坏，再治理”，否则，当地的生态环境一旦遭到破坏，“后治理”的费用将远远超出“先破坏”收入，而且其中许多的生态损失是永远无法恢复的，从而进入生态·经济恶性循环，正如美国学者Edward O.Wilson在《The diversity of life》中引用女巫警告埃涅阿的话：“从阿维尔努斯（Avernus）向下走的路容易，狄斯（Dis）的黑色之门日夜敞开，但要原路返回极乐的天堂，要经历艰难险阻、千辛万苦……”。

就目前的生态技术而言，我们完全可以找到生态与经济的最佳结合点，在保护森林的同时，发展当地经济。

2.2.2保护生物多样性

这是保护森林的最终目的。保护生物多样性，应该包括三个方面：保护物种多样性、保护生态系统多样性和保护生物遗产。

（1）保护物种多样性：就目前有关学者估算，地球上物种数大约有1亿，至少也有1000万。然而，到目前为止，我们已知生物种类只有140万种，还有更多的生物种类等待我们去认识。可是，就在我们认识这些物种之前，有的物种就在我们人类“开发”之中消失了。有关研究表明，由于人类的活动，世界范围内1/5的鸟类物种已经灭绝。随着工业的发展，全球森林每年正以7500平方千米、或每年1％的速度在逐年消失，若按照区域物种曲线S＝CA^Z计算，那么，现在的物种灭绝速度为每年0.27％～0.63％。［18］

我们目前大面积种植人工转基因作物（包括杂交制种），以及生物入侵，除了使本土物种灭绝外，还造成了严重的基因污染，使本土物种退化。这突出地表现在农作物上，由于基因污染，本土农作物优良特性已永远丧失（不仅仅是经济特性，还包括生态特性）。

我们人类的生存，正是依赖于这些生物，这些生物不但供给我们衣食住行的物质，还提供了我们一个安全的生态环境，如果到了有一天，物种消失到不足以支撑基本的生态循环时，那时，灭绝的就是我们人类自己。

因此，保护物种多样性，不仅仅只是保护我们已经了解的、或者体型较大的诸如大熊猫之类的生物，更重要的是要保护我们尚不了解、默默为我们人类服务的物种。试想，一次较大面积的森林皆伐，或者一个开发区的开发，在这其中，会有多少物种灭绝呢？！我们真的需要以皆伐的方式采伐那么多森林吗？我们真的需要那么遍地开花地进行开发区开发吗？

（2）保护生态系统多样性：为了追求高效益，我们常常将天然林皆伐，营造工业原料纯林，或者大面积种植同一品系的农作物，或者大面积推广人工培育的良种，大面积施用化肥农药……这种做法，除了加快物种灭绝的速度、造成基因污染外，也使原本丰富多样的生态系统单一化，使生态系统抗逆能力大大降低，致使农林业各种有害生物灾害愈演愈烈，给我们人类造成了巨大损失。

人工培育良种的推广和生物入侵，还带来巨大的基因污染，造成大量本土物种退化，抗逆性降低，使一些本土种的优良特性发生了不可逆转的退化，给我们带来看不见的巨大损失。

保护生态系统多样性，要求我们人类在生产活动中，积极运用现有的生态技术和科学的生产方法，保证生态系统不受到破坏，我们的生产活动在生态系统承载力（生态容量）范围内进行。

（3）保护生物遗产：生物多样性除了上述积极的生态意义外，还有重要的经济意义，生物多样性是大自然赐给我们人类一笔巨大的财富。据统计，地球上大约有30000种植物可供人类食用，而迄今为止，人类只将大约7000种植物作为食物来源，而其中的20种植物为人类提供了90%的食物。

除此之外，还有许多不为我们所知的生物，为传统医疗技术和传统加工技术所用，成为治病的良药，或者日常生活用品。这就是大自然赐给我们的，我们的祖先冒着生命危险、通过千万年摸索遗留给我们的宝贵的生物遗产。可是，随着工业化的推进和大量向城市移民，这些宝贵遗产，即这些生物及其鉴定与使用技术，也随着消失。目前，我们都在痛惜文化遗产的消失，却面对这些生物遗产的逐渐消失无动于衷。在资源日益匮乏的未来，抢救这笔宝贵的生物遗产，就显得非常重要。

2.2.3保护森林

森林保护，包括森林防火、防止乱砍滥伐和科学管理林业有害生物。在这三方面，许多专家学者都有专门论述，笔者在此不再赘述。

2.3发展林业

森林生态系统不是孤立存在的，而是与其它系统（生态的、经济的、社会的等）相互融合在一起，组成一个复杂的生态·社会系统。因此，无论是保护森林，还是发展林业，我们都不能人为将林业同其它行业割裂开来，而应该相互合作，共同发展。

2.3.1从法律上解决“生态·经济”矛盾

除了城市林业外，林业的大部分都涉及乡村。我国目前城乡差距较大，尤其是一些山区，还非常落后，“生态·经济”矛盾非常突出。因此，要发展林业，仅仅从理论上解决“生态·经济”矛盾是不够的，还必须用法律来保障“生态·经济”矛盾的解决：让全社会科学地认识“生态·经济”矛盾，科学地处理“生态·经济”关系；政府积极组织、全民共同参与，和谐地去解决“生态·经济”矛盾——既要发展林业，保护生态环境，又要发展当地经济，实现“人·地”共荣。

2.3.2改善生态环境

在目前及今后相当长的时间内，我国将仍会以发展经济为主。对于这一基本国策，我们必须从立法上把好这一关——坚决杜绝“先破坏，后治理”的现象发生。与此同时，在尽可能的情况下，我们要大力改善生态环境，为目前及今后的经济发展提供坚实的生态基础。

2.3.3抢救生物遗产

我国有着丰富的生物遗产，尤其那些宫廷秘技和传统的中医药、藏医药、蒙医药、苗医药等生物药材鉴定与利用技术，亟待我们去开发研究。

21世纪被称为生物世纪，在21世纪里，掌握先进的生物技术，将会极大地提升国力，促进国家的发展。抢救生物遗产，掌握生物遗产开发技术，将是通向掌握先进生物技术的一条捷径。因为，这些生物遗产，前人已经做了大量的工作，我们只需要在此基础上进行整理，合理扬弃，就可以进行进一步开发利用，而不必从零开始，进行大量的艰难的基础性工作，从而节约大量人力财力和时间，也避免走弯路。

抢救生物遗产，不能仅仅局限于我国国内，对于国外的那些具有古老传统文化的国家和地区，尤其是具有悠久历史文化的、生活在现代时代边缘的土著居民，我们及早要组织一定的人力，搜集研究流传在他们中间的生物遗产。

另外，抢救生物遗产，首先得从保护生物多样性着手，如果失去了生物多样性，抢救生物遗产也只是空话，所获得的有关资料，也仅仅只有文献意义。

3.我国森林法存在的问题

我国目前的森林法，制订于计划经济时代，后虽经修改，但仍具有很深的计划经济烙印。我国现行森林法规主要由《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》、《森林防火条例》、《森林病虫害防治条例》等国家法律法规和地方森林法规组成，这些法律法规对中国的林业发展起到了巨大的作用。但是，随着社会的发展，这些法律法规也还有与现代社会发展不相适应的地方，还存在许多不足的地方。

3.1木头林业

我国现行森林法的主要内容体现的仍然是“木头”林业，我国现行的所有林业法律法规，其指导思想仍然是如何“经营”与“收获”，或者如何保障“经营”与“收获”。除了为数极少的《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、《森林公园管理办法》等6项中有关条款外，其它所有涉林法律法规的主题仍然是“木头”林业，倒置了生态与经济的关系。这突出表现在《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国森林法实施条例》对森林资源的定义上。现行《中华人民共和国森林法实施条例》第二条对森林资源的定义是：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林生存的野生动物、植物和微生物。……”可见，这个定义将森林中的生物与环境割裂开来，没有体现出森林的生态涵义。也就是说，这个定义，将林地上的岩石、水等重要森林生态因子划出了森林的范围。

这个定义导致的主要直接结果，一是在林业调查规划中，从来没有将森林内的岩石裸露地、湿地、河流、海边湿地等重要森林生态因子纳入自己的调查范围，并将其剔除为非林业用地，致使这部分重要资源流失，不少单位和个人无偿占有和无节制地使用这部分宝贵的森林资源，并导致其它森林资源遭到严重破坏。尤其是一些地方的领导干部把“发展才是硬道理”曲解为“只有经济增长才是硬道理”，把“以经济建设为中心”曲解为“以GDP为中心”。有的基层干部热衷于追求任期经济高指标，以砍树增加人均收入、违规流转林地增加财政收入，为了政绩不择手段，铤而走险。有的法律观念淡漠，置国家生态安全于不顾，盲目招商引资，任意扩建道路、街心广场，重复建立开发区、工业园区，甚至竞相建设高尔夫球场，给一些法人单位违法使用林地大开绿灯。也有的林业部门工作人员迁就当地领导要求，对工程建设占用林地不严格审查把关，违规减免森林植被恢复费，对违法占用林地、砍伐林木睁一只眼闭只一眼，个别的甚至徇私舞弊、弄虚作假，参与违法，共同犯罪。据报道，国家林业局仅在2003年的“绿剑行动”中，就收缴非法木材52891立方米，收回被非法占用的林地484.5公顷，收缴了33506只（头）野生动物，其中有1457只（头）是国家重点保护野生动物。初步统计，1998年至2003年全国每年有林地逆转为非林地的面积达70万公顷，比1993年至1997年年均增长了25%。这些数据还不包括那些隐瞒未报的“政绩工程”和“招商引资项目”所破坏的森林资源。

随着人口的急剧增加，为解决农业用地的扩张和发展经济，对湿地的不合理开发利用导致我国天然湿地日益减少，功能和效益下降，生物多样性逐渐丧失，湿地水质碱化、湖泊萎缩，江河湖泊泥沙瘀积等等，使我国湿地资源已经遭受了严重破坏，其生态功能也严重受损。近40年来，全国湖泊围垦面积已超过五大淡水湖面积之和，失去调蓄容积325亿立方米，每年损失淡水资源约350亿立方米；沿海湿地围垦近1/2；水污染更加重了湿地的破坏，全国1/3以上的河段受到污染，在全国有监测的1200多条河流中已有850条受到污染，鱼虾绝迹的河道长达5322公里，90%以上城市水域污染严重，50%重点城镇水源地不符合饮用水标准，我国富营养化湖泊已占50%，不仅加重水资源紧张，而且对渔业、农业及人民的生活健康带来危害。

二是森林的生态效益和社会效益被人们无偿使用，林农无法享受到森林生态效益补助，林农受到各种林业法律法规的约束而造成的直接经济损失也无法获得补偿，林农也无法获得由于自然原因或者其他单位和个人破坏森林资源而造成损失的生态经济救助或补偿。

这一点，还表现在森林病虫鼠火等灾害防治上，目前的“护林防火，人人有责”和森林病虫害防治的“谁受益，谁负担”的规定泛化了责任，最终导致没有人承担森林健康维护的责任。因为，林农经营的非商品性森林，其经济收益非常少，根本就没有能力来承担这一责任，他们不但得不到森林生态效益的生态补偿，反而还要承担他们无力承担的森林健康的保健责任，最终导致森林灾害防治工作得不到很好的落实，森林灾害频频发生。据统计，近年来，我国平均每年森林火灾直接经济损失1.8亿元，生态服务价值损失21亿元；森林病虫害造成的直接经济损失平均每年121.1亿元，生态服务价值损失1508亿元。

三是对破坏森林资源的违法行为处罚不合理，这主要表现在：（1）对违法采伐林木的处罚只按照“木头”的价值来处罚而未计算生态损失；（2）盗挖树桩等破坏森林植被行为比违法采伐林木行为所造成的生态损失更大，因为，在林地上挖取一棵树桩不但直接破坏了植被，还会引起严重的水土流失，所有林业法律法规却没有对这种具有更大破坏性的破坏森林资源行为规定处罚。据统计，我国每年由于采挖林木桩景、非法采挖野生药材和野生花卉等造成的直接生态损失高达20.6亿元（不包括物种损失）。

四是将林业自己孤立起来，林业的各种行政活动没有同整个社会的发展结合起来，导致在林业建设上孤军作战，收效甚微。例如，目前所有的林业工程建设项目中，都是孤立地就工程项目建设而建设，没有同当地的其它工程项目（如脱贫致富工程、人口计划控制工程、水利工程、农田建设工程、农村经济发展工程、交通工程、文化建设工程）建设结合起来，致使林业工程建设施工难度很大，工程质量低，水分多，林业项目工程腐败现象普遍存在。如果将这些林业项目工程建设在规划的时候就同其它项目工程建设有机地结合起来，与其它项目工程进行整体实施，整个林业建设就不会陷入孤军作战的尴尬境地，就会收到事半功倍的效果，林业投资效益将会大幅度地翻番。

“森林”定义的漏洞，除了造成直接的森林资源破坏外，还造成物种的巨大损失。在物种的损失方面，我国的生物多样性损失严重，动植物种类中已有总物种数的15％－20％受到威胁，高于世界10％－15％的水平。在《濒危野生动植物种国际贸易公约》所列640个种中，我国就占156个种；近50年来，我国约有200种植物已经灭绝，高等植物中濒危和受威胁的高达4000－5000种，约占总种数的15％－20％。许多重要药材如野人参、野天麻等濒临灭绝。《中国珍稀濒危保护植物名录》确定珍稀濒危植物354种，其中，一级8种，二级143种，三级203种；我国近百年来，约有10余种动物绝迹，如高鼻羚羊、麋鹿、野马、犀牛、新疆虎等。目前，有大熊猫、金丝猴、东北虎、雪豹、白暨豚等20余种珍稀动物又面临绝灭的危险。《国家重点保护野生动物名录》确定国家重点保护动物257种，其中一级96种，二级161种。丹顶鹤、台湾猴、扭角羚、白唇鹿、华南虎、褐马鸡、黑颈鹤、绿尾红雉、扬子鳄、中华鲟等属于我国100多种珍稀动物之列。在个别地区，由于滥捕滥挖，本是很常见的普通的青蛙、蛇、兰草、檵木、杜鹃、珍珠黄杨等，已近绝迹。

这个漏洞除了造成直接森林资源损失外，还因此导致自然灾害的频发。干旱：我国有45%的国土属于干旱或半干旱地区，加上人类活动对植被及土层结构的破坏使大量天然降水无效流失，导致了我国的水资源持续减少。由于干旱造成过量开采地下水，导致了我国不少大城市地面下沉，沿海地带因海水入侵造成土地盐碱化。洪涝：由于盲目砍伐造成的水土流失、江河泥沙淤积、河床抬高，20世纪80年代以后，我国的洪涝灾害有加剧趋势。1998年夏季发生的长江全流域性大洪水，松花江、嫩江出现的超历史记录的特大洪水，使全国29个省市遭受了灾害，造成的直接经济损失达1600多亿元。滑坡：我国滑坡灾害的严重程度和分布的广泛性在世界少有。滑坡发育地区主要在云南、贵州、四川、西藏东部、甘肃省南部和黄土高原沟壑区。除了自然形成的条件外，多种人为活动会对滑坡灾害有引发作用，如：爆破、开挖坡脚、开矿、在坡面上堆填加载、生产和生活用水下渗改变了原有的地质环境等。泥石流：泥石流灾害给城镇、农田、工矿企业、交通运输、能源和水利设施等带来了极大的危害，每年造成数亿元的经济损失，数百甚至上千的人员伤亡。虽然地质结构的演变孕育了发生泥石流灾害的条件，但地表自然结构受到人为破坏，生态环境恶化等因素会促使泥石流的发生。引发泥石流灾害的人为活动主要有：在山区建工矿企业，城镇、交通、农田和水利建设不断发展，滥伐森林、草地过牧、陡坡垦殖、开矿弃渣、筑路弃土、劈山引水等。生物灾害：由于生态失衡、外来物种入侵、大面积单一种植等，我国每年都有一些重大的病、虫、草、鼠害暴发或流行，造成每年粮食损失数十亿公斤，棉花300-400万担，木材近千万立方米，加上其它经济作物的损失，每年全国的的总损失近百亿元。

3.2将林农置于森林法之外

在法律主体上，我国现行森林法没有突出林农的主体中的主体地位，而是将政府部门的利益凌驾于整个森林法的法律关系主体之上。

在权力与责任上，我国现行的所有林业法律法规，虽然有不少涉及保护林农利益的条款，但是，在所有有关责任的条款上，只有林农的责任条款，政府部门责任却很少涉及，尤其突出表现在有关行政许可和法律责任上。在行政许可上，对林农详细规定了这样那样的责任和义务，却没有只字片语规定政府部门自己的责任和义务；在法律责任上，有大量的对违法违规的林农的处罚措施，却没有规定政府部门事前防范、事后监督的责任和不作为应负的法律责任，尤其是涉及经济处罚方面，都是规定林业部门如何按照怎样比例对违法违规林农进行经济处罚，却没有对这些经济处罚收入的去向做出规定。这种过分强化政府部门权力弱化政府部门责任义务，从而弱化公民权利强化公民责任义务的做法，造成了行政主体的义务与权利和行政相对人的义务与权力的不对等，是强调管理轻视服务的错误价值取向，是违背法律的科学性、公正性和平等性的。

在林地林木所有权、使用权、经营权上，法律上都有明确规定，可在实际操作中，这些权利实际都掌握在政府手中，政府可以以发展经济或林权改革的名义，任意侵占林地林木，林农的权益没有人来保护。

我国森林资源在形式上归属国家和集体所有，相应的管理体制也一直没有很好理顺，一个突出问题就是森林资源产权归属不清晰，经营主体不落实，权责利不对称，监管服务不到位。集体林归乡、村所有，集体管理和经营利用，而林农却对森林资源的保护发展漠不关心。国有林名为国家所有，实则是森工企业局和国有林场自管自用，既当“裁判员”又当“运动员”，再加上经营管理混乱， 缺乏有效的监督和约束，给掠夺式利用、甚至违法采伐林木和侵占林地以可乘之机。

在采伐上，无论是商品林，还是生态林，林权所有者都没有自由决定的权力；在林地的占用上，林权所有者更没有说话的权利，而是由地方官员说了算，要征用谁的就征用谁的，林地林木补偿愿意给多少就给多少，甚至还可以分文不给，如果有谁提出异议，轻则被扣上“阻碍经济发展”的帽子，重则追究“有关”责任。这些极不正常的行为，既侵害了林农的利益，也严重地破坏了森林资源。

这种权责利相互脱节还造成一个恶果，就是“掠夺式”的利用森林资源，只要是可以利用的，不计一切后果进行开发利用。例如，“拔大毛”式的林木采伐方式严重破坏了森林结构，降低了森林质量和抗逆能力；“吃肥肉”式的“野蛮”采伐利用方法除了破坏了森林结构外，还抛弃了大量可利用的采伐剩余物，造成森林资源的极大浪费；毁林开荒、为了套取项目资助而进行毁林造林和毁林开采低品位矿石等等毁林行为，则造成我国森林资源严重锐减。

这种权责失调造成的直接后果就是我国森林资源质量急剧下降。造林者只顾以最低的造林成本来营造更多的质量极低的纯林，甚至于掺水造假；采伐者只顾以最低的成本获得利润丰厚的林产品，而不是节约资源。这样，我国的森林质量就越来越低。目前，我国的森林资源中中幼龄林比重大，其面积占全国林分面积的70%以上，人工林中以纯林为主，其中幼龄林比例高于85%。1998年，联合国粮农组织公布的《世界森林资源评估报告》指出：我国的森林面积为1.34亿公顷,占世界森林总面积的3.9%。我国人均森林面积列世界第119位。我国森林总蓄积量为97.8亿立方米，占世界森林总蓄积量的2.5%。世界人均拥有的森林蓄积量为71.8立方米，而我国人均森林蓄积量仅为8.6立方米。我国的森林资源分布极为不均匀，占我国国土面积50％的西部干旱、半干旱地区，森林覆盖率不足1％，许多地区根本就没有森林

3.3“谁批准，谁负责”与“谁破坏，谁恢复”

我国目前的生态环境保护基本策略之一就是“谁批准，谁负责”与“谁破坏，谁恢复”。找遍我国目前所有的有关生态法律法规，对这个“谁”没有明确，这里的“负责”与“恢复”如何进行也没有明确。这个法律漏洞的存在，使森林法（当然还有其它环境法规）在地方官员面前成为一纸空文，他们的破坏行为（包括企业破坏行为）造成的损失远远大于一般的森林资源案件的损失。

在“谁批准，谁负责”与“谁破坏，谁恢复”中，首先，这个“谁”不是指的是普通平民。就目前我国国情而言，如果是平民，执法部门很快就能落实“负责”与“恢复”的问题。问题是，“谁批准，谁负责”与“谁破坏，谁恢复”里的“谁”指的是地方长官，或者是企业大老板（不少的企业大老板很快摇身一变，又变成了地方官员）。这样，“谁”就变成了执法者的上司（或者是其上司的要员），“谁”的问题就没有人来（也没有人敢）追究与落实了。这是其一。其二，这里的“谁”，往往三五年一换，“谁”步步升迁，几年一过，就找不到这个“谁”了，那还如何去追究与落实“负责”与“恢复”的问题？

其次，“负责”与“恢复”的问题，法律上现有的规定，与其责任相比，明显显得太轻，这样，就导致了一些地方官员胆大妄为，置国家的生态安全和民众的环境安全于不顾，为了政绩，恣意破坏生态环境，来获得所谓的政绩，作为其升迁的资本。而对于一些企业，由于法律规定的破坏生态环境的责任与其企业保护生态环境的成本相比，显得非常低廉，再加上地方政府的保护，他们也就肆无忌惮，以破坏生态环境来换取企业的利润。

再次，在目前的法律上，对于“负责”与“恢复”没有明确可操作的方法，在实际执行中，有时明确了“谁”的问题，由于找不到可供操作的方法，最终也追究不了“谁”的责任。

此外，我国目前的法律规定，“恢复”都是用经济指标来衡量和裁决，没有将“恢复”落到实处。这一规定，最终成了执法部门创收的硬性工具，以罚代法现象也就普遍存在了。

3.4在对待特权阶层与弱势群体上，明显不公平

在法律事实上，现行森林法只对事件或行为的结果做出规定，而避开了其引发的原因，最突出的就是在对破坏森林资源违法者处罚上。所有的森林法律法规只对破坏者作了详细的处罚规定，而没有对消费者做出任何约束，这主要表现在对野生动植物的保护上。有的观点认为，如果没有猎杀野生动物、挖掘野生植物的行为存在，市场上没有这些产品，消费者自然就不会消费这些产品，因此，处罚的当然应该是生产者和经营者。其实不然。多年来的执法实践证明，消费这些产品的，都是一些特殊阶层人士，他们要么拥有相当的权力，要么拥有足够的金钱，那些违法的生产者和经营者，都是在这些特殊阶层人士给出巨大利益的诱惑下，铤而走险，走上违法道路的。由此可见，这种生产者与消费者之间的关系，是同为因果关系，他们既是因，又是果，只处罚盗猎盗挖野生动植物的行为人，而袒护消费这些特殊产品的特权阶层人士，显然是极不合理的。

同样的原因，在盗伐滥伐林木处罚上，对盗伐滥伐者与经营者施以不同等的处罚也是不合理的。在盗伐滥伐活动中，非法经营者往往是主动者，获利丰厚；而盗伐滥伐者则是被动的，获利甚微。况且非法林木经营者对那些不疼不痒的处罚根本就不在乎，他可以在以后的非法经营活动中成倍地将处罚损失赚回来。

在此，笔者需要做出进一步说明的是，林木采伐在森林法的规定上，有合法采伐与不合法采伐之分，对于消费者来说，在市场上，他是没有办法区别合法与不合法的产品的，因此，消费者不必承担自己消费的非法采伐产品的法律责任；而对于加工和经营者来说，他是能够区分合法采伐与非法采伐产品的，因此，他应该承担与违法采伐者相同的法律责任。在珍稀动植物保护上，我国有关法律规定，市场上不得自由销售这类产品，消费者可以明确知道这些产品是非法产品，而消费者消费了这些非法的产品，当然应该接受相应的法律处罚。从另外一个角度而言，非法采伐林木者和盗猎盗挖珍稀动植物者，与经营者和消费者相比，他们是弱势群体，在违法活动中，他们是被动的，其违法活动收益远远低于经营这些违法产品者的收益，而且，在消费珍稀野生动植物产品上，消费者都是主动者（因为这些产品不是必须的生产生活资料），基于这些理由，森林法律法规对于二者的违法行为的处罚应该相同，而不应该有所偏袒。

3.5没有对一般森林资源进行保护

我国现行森林法规，没有对岩石、土壤、水及一般野生动植物进行保护，这样，除了林木和国家保护的珍稀野生动植物外，其他森林资源人们可以恣意使用，尤其是一些不法企业，正是瞅准了这一法律真空，在森林内大量开挖取土采石、开矿、无节制地采挖一般野生植物和猎杀一般野生动物，尤其是乱捕滥杀蛇类、青蛙和采挖野生兰草、檵木、紫薇、冬虫夏草、发菜等动植物和菌类，造成了大量水土流失、林地草地退化，使一些本来很常见的蛇类、青蛙、兰草、檵木、紫薇等动植物在局部县市绝迹，长此以往，这些动植物就会成为新的濒危物种！

3.6林业工程质量监督体系不健全

目前，林业工程建设质量确实令人担忧，从规划设计开始，就是纸上谈兵，不是按照不同的自然立地条件进行规划，而是坐在办公室里造规划、批条子，或者拼命要指标。林业工程建设结束后验收，又都是在办公室里看看图表、账簿，很少有人深入下去找问题。

此外，林业工程的建设，从规划设计到质量监督与验收，都是同一个主体，没有任何外来人监督，“裁判”与“运动员”一个人当，这种体制，给林业工程质量埋下了严重隐患。

3.7没有对林业有害生物扩散责任进行追究

到目前为止，还没有在立法上解决这一问题。这就导致了目前我国危险性林业有害生物灾害防不胜防，尤其是像松材线虫病、椰心叶甲、美国白蛾等检疫性病虫害大面积扩散。

现在，对于这些危险性林业有害生物，大家都在疲于奔命于防治，却疏于管理，甚至于在“招商引资”的“政策”下，对检疫对象大门洞开，根本就没有人追究管理者和传播扩散者的责任。像松材线虫病，纯粹是由人为传播引起扩散的，完全可以查清管理者和传播扩散者的责任，有时已经查清了，而且证据确凿，却没有人去追究！

对于林业有害生物的管理，公众都处于一种麻木状态，远远没有“禽流感”、“口蹄疫”等那样敏感。因此，有必要及早制订可操作性的法律法规，追究引起林业有害生物扩散者的责任，同时加大宣传，让公众积极参与林业有害生物管理与监督，提高我国林业有害生物管理水平。

3.8现行森林法律法规多而复杂

据不完全统计，我国现行的、由国家颁布的、常用的有关林业的法律法规、条例、办法多达23项，若加上地方性林业法律法规、各种有关林业法律法规的通知、意见、决定、复函、解释、标准等，至少有200项。这些名目繁多的林业法律法规，给林业法律法规的宣传学习、依法行政、科学执法带来了极大的困难，严重地影响了执法效果。

4.我国森林法修改建议

4.1科学地对“森林”进行定义

在森林法中加入科学的森林定义。也就是说，将森林法的第一条和第二条修改为：

“第一条  森林是陆地上的树木和其它生物在一起，按照一定的方式和秩序，与周围的非生物环境有机地结合在一起，共同发生着多种功能的生态系统。

森林资源，包括生物资源和非生物资源。生物资源是指森林内的木本植物、草本植物和依托林地生存的野生动物、微生物；非生物资源是指林地和森林内的岩石裸露地、湿地、河流，以及地上的空间和环境。

木本植物包括乔木、灌木和竹子。

林业用地包括林地和林业建设用地。

林地包括郁闭度在0.2以上的乔木林地、竹林地和灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林地、苗圃地、县级以上人民政府规划的宜林地。

第二条  为了保护、培育和合理利用森林资源，充分发挥森林的生态效益和社会效益，改善生态环境，提供林产品，适应社会主义建设和人民生活的需要，特制订本法。

在中华人民共和国领域内从事森林资源开发利用，都必须遵守本法。”

当然，这里的有关森林、森林资源的定义，还需要专家学者们去作更完善的修正，笔者只是在这里提出浅陋的看法。

4.2增加和谐林业建设与分类经营的内容

在森林法中增加建设和谐林业的有关内容，把“资源共享，适时协同，按需生产，和谐共荣”、“政府扶持，人人参与”和“山清水秀，鸟语花香”作为和谐林业建设的目标。因此，林业建设的方针可以修改为：以营林为基础，按需育林，普遍护林；以生态建设为主，全社会共同参与，实行分类经营，建设和谐林业；以资源共享为根本原则，适时协同资源消费者与所有者的关系，实现森林的社会、生态、经济三大效益有偿使用。

森林可以划分为生态林和商品林。根据国家的实际需要和实际立地情况，科学地进行区划，将我国现有的国土划分为商业用地和生态用地。将立地条件较好、地势平缓的土地划为商业用地，用于进行商业开发（发展农业，培育商品林，或者进行城镇建设等）；将一些不宜于进行商业开发的土地（包括无林宜林地、宜草地等）和生态环境恶劣、地势险要等土地划为生态用地，根据实际情况，种树种草，或者进行科学封育。［19～22］

4.3增加森林资源限额使用与节约资源的内容

森林资源的开发与使用，必须根据资源拥有量、资源质量，按照生态容量，由国务院或其授权单位制订开发与使用规划，按照规划限额使用，未经国务院或其授权单位批准，不得开发使用。林业用地未经国务院或其授权单位批准，不得征用占用和改变用途。野生生物资源的开发与使用，必须在生态容量允许的范围内，科学规划，合理开发，节约使用。所有野生生物资源的采挖、猎取等开发、经营活动，必须经过国务院或其授权单位许可，方可进行开发、经营或使用。

任何单位和个人，必须取得森林资源开采使用许可资格，才能进行森林资源的开发使用。森林资源的开采与使用许可，由国务院或其授权单位，根据开采或使用地的森林资源数量与质量，按照生态容量，在开发规划和限额内，公开公正公平地予以确定。取得森林资源开采与许可的单位或个人，在开采或使用过程中，要采取严格的、科学的资源节约措施，严禁浪费资源。进行违规操作（包括违规开采、使用、浪费资源等行为）的，国务院或其授权单位应立即取消其开发或使用资格。

4.4 明确责任，建立责任终身追究制度

明确“谁批准，谁负责”与“谁破坏，谁恢复”中的责任主体，制订详细可操作的责任追究方法，建立责任终身追究制度。一旦出现生态事故，责任人无论调到何地，都要一追到底，尤其是对于批准者，从严追究。就我国国情，有且只有这样，才能杜绝地方政府官员拿生态换政绩的破坏生态环境的恶性行为。

4.5增加保护生物多样性和陆地生态系统的内容

森林法除了要有保护树木的内容外，还要增加保护生物多样性和陆地生态系统的内容，将陆地生态系统纳入自己的保护范围，尤其是要保护物种多样性、生态系统多样性，阻止基因污染、物种退化，抢救生物遗产，防止无节制地开发使用各种野生生物资源，遏制各种开发活动对陆地生态系统的破坏。

4.6完善林业工程质量监督体系，制订林业工程建设质量事故责任追究制度

将林业工程规划、实施、施工监督、质量检查、工程验收、工程维护分开，不得由同一个单位或部门执行，建立林业工程质量长效监督体制，一旦出现质量事故，从工程规划开始一直追究到工程验收、工程维护，不论时间多久，责任都要追查到人，而不是只查到某一单位就了事，从而将林业调查与规划、林业工程建设纳入法制化轨道，让林业调查规划与森林资源监察有机地结合起来，发挥法律效力，让林业工程建设接受法律监督，遏制项目腐败。

4.7建立生态效益有偿使用制度

在生态容量允许的范围内，建立生态效益有偿使用制度。取消所有林业收费，征收生态税，生态税征收对象是生态效益使用者。对于生态效益，任何单位和个人，必须先“购买”，后使用。生态税纳入国家预算，全额用于生态建设和生态环境保护（包括森林保护），任何单位和个人不得以任何名目截留或挪作他用。

4.8 明确林权，保护林农利益

明确林木、林地及其他森林资源所有权、经营权、使用权，规范林权流转行为，规范森林资源经营行为和使用行为，保护林农利益。

建立“产权归属清晰、经营主体落实、责权划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位”的现代林业产权制度，根据生态林和商品林的不同经营目标，明确林权所有者对其拥有的森林资源有不同的自由支配权：对于生态林，林权所有者拥有限的（法律限制）经营权；由于经营权受限所造成的损失，林权所有者还应拥有向国家或生态受益单位索取生态补偿的权利。对于商品林，在不破坏生态环境和符合森林资源科学经营的条件下，林权所有者对其拥有的森林资源拥有完全的自由支配权。对于国有林，除了按照上述原则明确权责利外，还要将权责利统一起来，把管资产和管人、管事结合起来，把森林资源管理职能彻底从森工企业中剥离出来，由国有林管理机构代表国家行使，从根本上杜绝企业法人违法现象的发生。

4.9加强林业行政部门建设，提高林业行政能力

4.9.1科学设置林业职能

首先，严格行政管理边界，即凡属市场行为或法律管辖范畴的事务，都通过市场法则和法律的途径予以解决。林业行政部门工作的着重点应定位在生态建设和管理森林资源，而不是经营森林资源，把森林经营权还给民众。

其次，借分类经营之机，将现有企业与原投资或主管单位彻底剥离，实现真正的“政企分家”，放开企业手脚，把其推向市场。

再次是转变经营理念，促进林业向大生态行业转化。对传统的局限于“林”的林业经营观念进行反思、改革，将“和谐林业”的发展观念运用到具体的林业实践中去，将林业活动融入到当地的社会活动中去，真正做到：因地制宜，适地适树；政府扶持，全民参与；分类经营，按需育林；和谐发展，人地共荣。从而把林业建设成为高度发达的大生态行业。

4.9.2规范林业行政行为

制订林业行政行为标准，建立林业职工岗位责任制，规范林业行政行为。林业所有行政行为必须公正公开透明，接受全社会监督。

4.9.3加强机构建设与人才管理

对目前的林业机构进行调整，引进新的运营模式，激活中国林业人的活力，达到做强做大中国林业的目的。

撤销检查站、森林公安派出所和非重点林区林业站，林业站按照流域合理设置，重点林区县设置一个森林公安机构。

林业站更名为林业工作站，除了负责林业生产外，还要担负起林业行政执法职能和生态监察职能。

森林公安统一名称为“森林警察”，分为两块：森林安全警察和森林刑事警察。其中森林安全警察负责重大林业突发事件的应急处理，森林刑事警察负责林业刑事案件查处和林业行政案件强制执行，各自权责依法明确，各自依法行政，不得僭越。

县级以上的林业部门，也应该围绕着两块进行机构重组，撤并有关机构，进行职能转换。

对目前臃肿的人员，全面进行公开考试考核，按照不同的考试考核结果等级，分别进入林业工作站、森林刑事警察和森林安全警察。对那些确实不称职的，有必要进行待岗或予以辞退。

将职称与工资彻底脱钩，改为与工作直接挂钩，改工资与工龄学历挂钩为工作性质和岗位挂钩。

改革考评结合的职称评定方式，将林业职称评定方式改为按照岗位进行全国统一考试。然后，按照所获得的职称，进行聘任。

4.9.4建设现代化林业

将当今先进的生物技术、信息技术等高新技术及时地应用到林业生产中去，发展先进的林业生产力，全面提高林业发展速度，实现林业现代化。

4.10其他建议

4.10.1修改有关处罚规定

在处罚规定上，对于非法采挖、猎取森林资源的与收购、加工、销售森林资源的，处罚应该保持一致，保证法律的公平性。

应该增加一条或一款：法律禁止采挖、猎取、收购、加工、销售、消费的野生生物及其制品，除了对采挖者、猎取者、收购者、加工者予以处罚外，还应对销售者和消费者从重处罚。

对于违法采挖、猎取、收购、加工、销售、消费森林资源的，由林业行政执法部门予以查处，不必通知其他行政机关进行联合执法，以免形成人为的管理“真空”。

增加对林业行政行为监督内容，对林业行政机关的越位、缺位等行政行为予以处罚。

对于政府机关或企事业单位违法的，所有的林业行政处罚和刑事处罚，要落实到责任人，避免处罚追究到单位后，而无法进一步追究责任的现象发生。

4.10.2增加森林生态监察内容

增加森林生态监察内容，制订明确的由于行政行为造成生态破坏或森林资源减少的行政处罚措施和刑事处罚措施，让森林生态监察有法可依。

4.10.3明确森林保护责任

根据森林的不同用途，森林的病虫鼠火等灾害防治费用由不同的单位承担：所有的生态林和生态经济兼用的商品林，其森林保护费用由生态受益者承担；经济林和速生用材林的森林保护费用由经营者承担。

4.10.4增加森林生态效益和林价计算办法内容

规范林业调查标准，增加森林生态效益和林价（林地价格和林木价格分开评估）计算办法内容，为森林资源估算提供科学依据和法律依据，规范森林资源估算行为。

改革目前的森林资源调查方法，将森林资源所有因子都纳入调查范围，为科学利用森林资源提供技术基础。

4.10.5明确护林公约的法律地位

明确护林公约的法律地位，授予护林员的对破坏森林资源违法行为的制止权和防范权，明确护林员的工资来源。

4.10.6制订可操作的森林资源使用许可制度

细化森林资源使用许可制度，其中包括行政许可证的申请、登记、审批、审核、吊销等程序，这些程序和办法，可以参考机动车辆驾驶证的申请办理审核程序和办法来制订。

4.10.7制订林业有害生物扩散追究制度

制订可操作性的法律法规，按照经济损失和生态损失大小，追究引起林业有害生物扩散者和管理者的责任。

4.10.8加快新物种鉴定进度

在法律上，对加快新物种鉴定进度予以保障，并尽快地组织一支稳定的专业队伍，专门从事新物种的调查与鉴定，为保护生物多样性、抢救生物遗产提供技术基础，为我国尽快掌握先进的生物技术，开辟一条捷径。

4.10.9简并生态法律法规，制订生态法典

在全面修订林业法律法规的同时，将《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国野生动物保护法》、《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《中华人民共和国野生植物保护条例》、《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》、《城市绿化条例》等有关内容经过合理的修改后，进行合并，制订森林法典——《中华人民共和国森林法》（或者更名为《中华人民共和国森林资源保护法》、《中华人民共和国林业法》或《中华人民共和国森林生态系统管理法》），在条件成熟时，制订生态法典。

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