三、关于《环境政策基本法》价值、原则、基本制度
    （一）《环境政策基本法》的价值体系
    法学界普遍认为法律的价值可因使用的方式不同而有不同的涵义：第一种是用来表示法律在发挥其社会作用的过程中能够保护和增加的那些价值。比如说，人身安全、财产安全等，称之为目的价值。第二种是法律的评价标准。第三种是法律自身所具有的价值因素或称为形式价值 。本文在此所讨论的为法律价值中的第一种涵义。
    1、《环境政策基本法》要体现“人与环境和谐发展”这一“元政策”、总价值
    公共政策是价值和资源权威分配的体系，元政策是政策的政策。从公共政策学上把元政策看作是关于政策方向、政策程序、政策价值的总规定。元政策要回答的问题是：什么是我们最终必须服从的基本价值、基本方向和基本程序。故元政策在最抽象和最基本的面上承担“分配”功能：即选择方向、规定程序、排序价值。《环境政策基本法》要体现的元政策为“人与环境和谐发展”，该元政策应当包含科学发展观、可持续发展理论、和谐发展理论等理念，其对于合理开发、利用自然资源，保护环境具有选择方向和排序的价值。以下讨论的其它价值从属于这一总价值。
    2、《环境政策基本法》要体现环境公正价值
    《辞海》是这样解释公平的：“作为一种道德要求和品质，指按照一定的社会标准（法律、道德、政策等），正当的秩序合理的待人处事，是制度、系统、重要活动的重要道德品质。” 可以这样说，公平是一个价值评价范畴比较宽泛的概念。公平作为法律所追求的价值目标属于正义的范畴。在思想史和法学史上，人们对正义有各种不同的分类，其中最经典的为古希腊思想家亚里斯多德所作的分类法。 在现当代，关于正义的划分可以说是各种各样，其中美国哲学家罗尔斯和庞德所提出的社会正义即社会基本结构(社会体制)的正义具有决定意义，可以说是正义之正义。所谓社会体制或基本结构，是指分配基本权利和义务的经济制度、政治制度和法律制度。“一个法律体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件”。之所以要把社会体制或基本结构的正义作为首要的正义，乃是因为：第一，它对个人生活的影响具有根本性和持久性；第二，它相对于法律形式上的分配正义具有母体性；第三，它相对于其他领域或层面的一切正义具有实质性。社会基本结构的正义包括两个层面：一是社会各种资源、利益以及负担之分配上的正义；二是社会利益冲突解决上的正义。 但是，以上关于正义的界定和分类是从“人类中心主义”这个基点出发的，在我国面临严峻生态危机的今天，要求《环境政策基本法》应从狭隘的“人类中心主义”观念中解放出来，提倡新的公平正义观——环境公平正义，即：在配置和利用资源时，不光追求当代人类社会内部的公平正义，还应考虑代际间以及种际间的公平正义(即尊重人类以外的其他物种的生存权利与内在价值)，这是生态化社会中人们解决经济发展与环境间矛盾、实现可持续发展的必然要求和选择。 
    3、《环境政策基本法》要体现安全价值
    安全是个体或系统不受侵害和破坏的状态，环境污染和生态破坏对人类社会安全的威胁和冲击是不言而喻的。长期以来，人们只关注环境问题对人类自身人身安全以及财产安全的影响，随着生态危机的不断加剧以及人们认识水平的提高，生态安全这一概念被提了出来，其更为精确地概括了生态环境对于人类生存与发展的重要意义。
    所谓生态安全，是指人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度，包括饮用水与食物安全、空气质量与绿色环境等基本要素，是对人类赖以生存和发展的生态环境处于健康和可持续发展状态的概括。生态安全包含着两重含义：其一是生态系统自身结构是否受到破坏；其二是生态系统服务功能是否能提供足以维持人类生存的可靠生态保障。与政治安全、军事安全、经济安全、文化安全一样，生态安全是国家安全的重要组成部分，而且是非常基础性的部分。因此，维护生态安全，避免因自然资源衰竭、资源生产率下降、环境污染和退化给人类社会的生产、生活造成短期灾害和长期不利影响，是任何一个主权国家政府最基本、最核心的功能。 
    我国目前面临着严峻的环境问题：在环境污染方面，主要是水和大气的污染较为严重，以城市为中心的环境污染仍在加剧，并蔓延到了农村，一些经济发达、人口稠密地区的环境污染问题尤为严重；在自然破坏方面，草原退化、沙漠化、盐碱化在发展，耕地减少，水土流失严重，城市绿地面积减少。 严峻的环境问题给中国的生态安全带来了极大的挑战，目前影响中国生安全的问题主要包括四个方面，即国土资源安全、水资源安全、大气资源安全、生物安全等。因此，为了实现国家经济、社会以及环境的可持续发展，《环境政策基本法》必须以维持和保护我国的生态安全作为自己的价值追求目标。 
    4、《环境政策基本法》应当体现人的自由价值
    人作为人存在，自由是他不可分割的属性。对自由理论发展史的考察表明，历史上绝大多数理智健全且不偏激的思想家对此都不存在怀疑，人是自由的存在物几乎是作为一个无可怀疑的真理被思想家们以不同的方式所肯定。然而，在人类思想史上，自由这一概念及其包含的社会意义是一个本质上有争议、却又迫使人们必须解答的难题。正如俄国哲学家普列汉诺夫所说：自由问题“像斯芬克斯一样向每个这样的思想家说：‘请你解开我这个迷，否则我便吃掉你的体系！’” 
    从哲学涵义上讲，自由是主体意志与客观规律的统一，这里的统一包含双重意义：其一，自由是对客观规律的认识和对必然的驾驭；其二，自由是对客观规律的认同。从政治学和社会学涵义上讲，自由是主体利益和社会利益的统一，即个人与社会的对立统一；或者说自由的实质是个人与社会、个人的独立和自决与社会的统一与公决，个人的存在和发展与社会的存在和发展的关系，因而也是个人与社会之间双向的权利义务配置。自由在法学和法律上指人的权利，即自由权。作为法律权利，自由指权利主体的行动与法律规范的一致以及主体之间的权利义务界限。正如法国思想家孟德斯鸠所说：“自由是做法律许可的一切事务的权利，如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再自由了，因为其他的人同样会有这个权利”。英国思想家约翰?密尔把自由界定为“社会所能合法施于个人的权利”。 应当指出，无论是作为哲学的概念，还是作为政治学、社会学的概念，它们与法学和法律上的自由概念是一致的。这种一致性表现之一，就是法律上的自由权利是哲学涵义和政治涵义的自由在法律上的表现。
综合哲学、政治学、社会学和法学的自由概念，自由对于人类具有伟大的价值：首先，自由是人的潜在能力的外在化；其次，自由是人的自我意识的现实化；第三，自由是人类发展的助动力。 因此，以追求人与自然和谐相处以及人类福祉为终极目标的《环境政策基本法》应当以实现人的自由为价值目标，通过保护和改善生态环境，给人的自由发展创造出优美的生态环境以及可持续利用、永续利用的资源，维护人的生命和本质，陶冶人的情操，使人的身心都得到和谐、健康、自由的发展，并为子孙后代的生存发展奠定不可缺少的物质经济基础。
    （二）《环境政策基本法》的原则
    原则既是法的要素，也是政策的直观形式。因为，从法的构成要素看，法由概念、原则、法律规范和技术性规范等构成。但从公共政策角度看，法律原则也体现了公共政策的精神，具有精神的气质，所以法律原则同时具有法的要素和公共政策的性质。法的适用力求统一，因此对法律适用来说，法律明文优于法律精神、不得偏离法律的明文成为公认的原则，政策执行则强调精神优于条文、实质重于形式。《环境政策基本法》主要体现国家环境公共政策，所以《环境政策基本法》的法律原则重在法律精神的宣示，在一定价值基础上对环境法（广义）立法、执法、司法具有定向指导意义。如果说《环境政策基本法》的原则重在精神气质的宣扬，那么，其具体制度是原则精神气质的体现，是贯彻原则的基本对策安排，居于法律制度之上，是法律价值与法律制度之间的链接。
    我们认为，我国《环境政策基本法》应当至少具有的法律原则是：环境保护优先原则、综合防治原则、环境责任社会化原则、公众参与原则等。
    1、环境保护优先原则
    环境问题也是伴随人类的经济活动而产生的，而且在国家环境公共政策的选择和制定中必须是在环境利益和经济利益之间进行选择、综合，保护环境与发展经济也不总是能够协调的。笔者也赞同“协调发展原则”，对经济增长、环境保护并重，经济发展、环境保护同步持有憧憬，但是，如果不能协调将如何选择？在经济强势力量（政府、企业的利益强势）面前如何能抵挡得住？环境政策基本法是我们对保护环境的基本态度，是在经济利益和环境利益的选择安排。如果我们把“环境保护优先原则”作为《环境政策基本法》的一项基本原则予以规定，就会向政府、事业、企业和人民宣示：经济发展不能以牺牲环境为代价，必须兼顾两者利益，如果不能兼顾，那么环境保护优先，这是公共环境利益的底线。如果我们在《环境政策基本法》中经济、社会和环境协调发展的原则，那么短视的经济利益必然会战胜长远的环境利益。我国历经的环境保护历史、近年来频发的“突发性环境事件（灾害）”无误的告诉了我们“兼顾”的厄运。保护环境是环境法的使命，但它也不会与国家经济政策法律相悖。环境保护优先作为《环境政策基本法》的原则，可以使政府的一切经济决策服从于公共环境利益，有利于强化环境执法、司法，有利于环境保护任务的实现。 
    2、综合防治原则
    综合防治原则，即“预防为主、防治结合、综合治理”原则，是指国家在环境保护工作中采取各种预防措施，防止环境问题的产生和环境质量的恶化，而对已经造成的环境污染和破坏予以积极治理，使其控制在能够维持生态平衡、保护人体健康和社会财富及保障经济、社会持续发展的限度之内。该原则是对国内外防治环境污染和环境破坏的经验教训的科学总结，是针对环境问题的特点提出来的，其核心在于“防”。
    综合防治原则在我国逐步认识到并在法律中加以明确规定经历了一个过程。1973年的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》就已提到了“预防为主”的方针。1982年8月召开了全国工业系统防治污染经验交流会议之后，1983年2月国务院又作出了《关于结合技术改造防治工业污染的几项规定》，强调“通过采用先进的技术和设备，提高资源、能源的利用率，把污染消除在生产过程之中。”这些体现了综合防治理念的环境保护思想后来被以法律法规的形式予以明确。综合防治原则是对环境问题特点的深刻认识，是对防治环境污染问题基本方法、基本措施的高度概括，其主要内容包括以下几个方面：①它明确了防与治的辨证关系，是先进的环境保护战略和科学的环境管理思想的体现；②它是针对环境问题特点而提出的防治环境问题的基本方法和基本措施；③它集中了当代环境保护和环境管理思想的精华，使环境保护战略、环境管理思想更加全面、完整和科学；④它是建立健全环境管理法律制度体系的指导原则；⑤它明确了科学不确定性与环境保护实际行动的关系，是当代科学技术进步的产物。 
    3、环境个体责任、社会责任原则
    传统观念上的环境责任原则是指环境法律关系的主体在生产或其他活动中造成环境污染和破坏的，应承担治理污染、恢复生态环境的责任。有的学者将这一原则称之为“谁污染谁治理、谁开发谁保护”原则。 但是，随着人们对环境问题产生根源认识的进一步加深，发现引发环境问题的主体除了污染者及开发者外，环境主管者及消费者等也负有不可推卸的责任。由是，有学者对环境责任原则作出了新的阐释，即：环境责任是指环境问题的责任人必须按法律的规定承担相应的法律责任，以治理和恢复已被污染和破坏的环境。该原则包含着广泛的内容，是对开发者养护、利用者补偿、污染者治理、破坏者恢复、受益者负担、主管者负责、消费者最终承担等原则的高度概括。 但是，笔者认为仅此不够，一是必须深化上述个体化污染防治责任，而是在此基础上扩展为“环境社会责任原则”。
    环境污染者的个体责任应当细化为：其行为违反法律上的义务，必须负担费用。已对其污染进行了处理，但是仍然对环境有不利影响，需要进一步处理以降低或排除对环境的影响时，亦应负担费用。即使法律所允许的环境利用也必须限定于轻微可恢复的范围，且必须支付费用。“环境社会责任”是在造成污染的责任人无法确定、无法或不能及时通知等情况，环境污染的责任应当由全社会共同承担。同时，有必要建立健全环境责任保险机制和生态问题的社会分担等制度。
    4、公众参与原则
    公众参与原则，有的学者称之为“依靠群众保护环境的原则”，有的学者称之为“环境保护的民主原则”，也有的学者称其为“环境民主原则”。公众参与原则是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。 
    公众参与原则是民主思想和民主运动在环境保护领域的延伸，是公众参与国家民主管理环境资源的体现，是环境法保护公众环境权益的一项重要指导原则。环境保护是一项复杂的、综合的社会工程，涉及到千家万户的利益，光依靠政府的行为是无法做到尽善尽美的，它需要全体公众的积极参与，需要发挥群众的集体智慧。当代环境保护领域的立法是在20世纪60年代兴起的环保运动的推动下发展起来的，公众参与在环境保护中发挥了重要作用，并为美国等西方国家通过立法确立为环境保护保护的一项原则。在我国，宪法和环境法中也对公众参与原则作了相关规定。如宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。” 环境保护属于一项重要的国家事务，据此，我国公民可以广泛参与国家的环境与资源保护事业。《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《土地管理法》第6条也规定：“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务,并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”等等。
    （三）《环境政策基本法》的基本制度
    法律制度是一种最基本、最权威、覆盖面最广的正式制度，它是指为了明确合法的权（力）利和义务，解决社会矛盾和利益冲突，实现法律的基本理念和价值、原则，以系统的法律规范体现出来的操作程序。从法律制度的重要性来看，分为基本法律制度和一般法律制度。基本法律制度，可称为主要法律制度或者核心法律制度，它与非核心法律制度或者一般法律制度是有区别的，基本法律制度是法律制度系统中的首要构成要素。我们认为，环境法律制度主要是环境公共政策的法律化。 目前对于环境法的基本制度的认识在我国立法和学术界之间尚未有统一的界定，而且在国外也找不到有关环境法的基本制度相关的立法与理论参照。但是，由于《环境政策基本法》的宏观性和其基本法的地位，环境问题解决对策的行政主导性、手段复合性等，而且，环境法制发达国家的立法决策（环境基本法）也多体现了诸如风险预防、环境影响评价等环境公共政策，因而，我国的《环境政策基本法》也必须遵从环境与资源保护的基本规律，并结合中国市场经济和可持续发展的要求以及环境问题本身的特点，确立以环境影响评价制度、许可证制度、环境保护目标责任制度、清洁生产制度、经济刺激制度等为主要的基本制度。其中，环境影响评价制度、许可证制度是关键性制度，在《环境政策基本法》的制度体系中居核心地位，是环境行政的主要对策。限于篇幅，在此不作细致讨论。

　　
On the Amendment of Environmental Protection Law of China
——Viewed from the Public Policy of Environment
YU Shuyi
(School of Law, Lanzhou University)
Abstract: Currently in the variety of opinions and plans for the revision of china’s “Environmental Protection law" the status, the terms, the value, the principles, the systems and so on of the “public law of environment” have not been recognized clearly and in agreement. For example, some scholars have claimed that china’s “Environmental Protection law” should give a declaration of the environment policy of the country. However, why and what to be declared about is not very clearly explained. This paper, from the view of the public policy of environment, makes a study of the terms, value, principles and systems involved in the revision of the “Environmental Protection law", hoping to attract attention to the question from the field.

　　
作者简介：俞树毅，男，1962—，甘肃永登人，兰州大学法学院教授。主要研究方向为诉讼法、环境法。

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